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维护公众健康,法律应当何为?

2021-04-08 09:02:00 来源:法治日报·法治周末

未来,如果没有法律的支撑,我们将难以应对公共安全与健康挑战。实际上,从社会-生态型公共卫生治理的角度来看,法律本身就是群体健康的社会决定因素之一。它既有积极功能,也可能带来负面效应

视觉中国

苏玉菊

  一场突如其来的疫情深刻地改变了人们的生活,也进一步凸显出法律保障公共安全与健康的功能。恰逢此时,由笔者主译的公共卫生法扛鼎力作《公共卫生法:权力·责任·限制》出版。本书为国人了解美国公共卫生法治建设与学科发展的现状与成效、借鉴域外制度智慧提供了不可多得的资料。

直接规制:命令-控制型规制

  自近代以来,法律已成为政府赖以维护公众健康的重要工具。迄今,人类之所以能够在公共卫生领域取得卓著成就(例如,洁净饮用水的提供、传染病防控、强制疫苗接种等)都得益于法律的推动。

  未来,如果没有法律的支撑,我们也将难以应对公共安全与健康挑战(例如,慢性非传染性疾病应对、新发传染病防控、环境保护等)。实际上,从社会-生态型公共卫生治理的角度来看,法律本身就是群体健康的社会决定因素之一。它既有积极功能,也可能带来负面效应。

  总体看来,法律在公法、私法、社会法三个层面上,不仅形塑个体赖以生存的政治、经济、社会、物理、生态环境,同时也形塑个体行为与生活方式,目的均为使之更安全、更健康。具体而言,法律可以通过直接规制、间接规制、解除规制、新治理等手段对影响健康的各种因素进行干预,以维护并促进公众健康。

  直接规制是指通过制定明确的规则与基准、直接授权相关部门采取健康干预措施或赋予公民健康权益与义务等方式来保护劳动者、消费者以及公众的健康与安全。例如,对工厂、企业等工作环境的安全标准的制定、检查与监管,以保护劳动者的安全与健康。这是典型的命令-控制型规制方式,常用的措施是行政命令、行政强制、行政检查、行政处罚、行政许可。

  应当说,直接规制对于保障公众健康与整个社会的安全至关重要。但是,由于直接规制以政府为中心,具有单向性、等级性、强制性等特点,这使其在美国行政分权化与民主化盛行的当下,常常饱受诟病。

税收与支出:争议一直存在

  间接规制是指通过公共税收与支出以建立社会保障安全网,并抑制对健康不利(有害)的产业的发展;通过侵权制度对造成人身损害、环境污染等侵权行为进行惩罚等方式,保护消费者以及公众的健康与安全。

  课税权与支出权为政府建立完善的医疗卫生服务体系与保障体系提供了支撑,为公共卫生规制提供了重要的工具。理查德·威尔金森和凯特·皮克特等学者认为:在总财富的某个界点以上,单靠经济增长不太可能在社会健康方面产生进一步的收益;财富再分配为婴儿死亡、肥胖症、精神疾病等公共卫生挑战提供了解决方案。

  税收与支出政策在很多领域影响个人行为与企业活动,是影响健康的重要决定因素。例如,国家通过课征消费税,从而强制消费者与销售者将社会成本内部化,进而达到打击、抑制高风险活动的目的。

  优惠的税收待遇则鼓励对社会有益(以及政策上支持)的行为。因此,国家可以通过对公共卫生服务、基本医疗服务、基本药物保障等与健康相关的活动进行税收减免,对烟草、酒精饮料等危险产品的制售活动征税,来激励有益于健康的行为、抑制不利于健康的行为。

  税收与支出作为一项重要的公共卫生规制手段在维护公众健康与安全方面发挥着不可替代的作用,但是,争议同样一直存在。

  正如《公共卫生法:权力·责任·限制》一书中所提到的,在美国,有保守人士认为,对酒精饮料、含糖饮料的征税,是家长主义之举,是对个人选择的干预。此外,一些税收政策的实施效果却与其良好的初衷背道而驰。例如,得到广泛支持的香烟税,其税负承担主体却是多得不成比例的穷人,而非富人。还有一些税种具有累退性,即从穷人收入中抽取的比例要高于从富人收入中抽取的比例。此即所谓的“规制悖论”。

  侵权诉讼:应用效果时常大打折扣

  侵权制度作为一种间接规制手段在公共卫生领域,也常常被采用。《公共卫生法:权力·责任·限制》一书认为,侵权诉讼是减少损害与疾病负担的一种有效工具。公诉机构、公共卫生机构或者私人可以借助侵权诉讼来救济各种公共卫生损害:如有毒物质接触损害、不安全的医药用品损害、不健康的产品(如烟草、酒类产品、饮料等)损害、危险产品(如儿童玩具、娱乐设施、家用消费品等)损害、环境破坏损害等。

  但是,由于侵权诉讼源自个人权利保护理念,将其应用于以保护公众健康与福祉的公共卫生领域,两者之间会存在高度的紧张关系。这也使得侵权诉讼在公共卫生领域中的应用效果时常大打折扣。例如,侵权诉讼传统上注重对主观过错、客观损害以及因果关系进行个案评估,而这对于证明人群损害的有效性构成妨碍。

  此外,侵权诉讼作为一种促进公众健康的方法,与任何一种其他规制方法一样,也不是完美无缺的。例如,诉讼增加了企业的经营成本,从而可能导致消费品价格的上涨;侵权行为制度既可以抑制社会危害性活动(例如,不安全的产品设计)的发生,也可能阻碍社会有益性活动(例如,新药研发)的开展。

  有鉴于此,《公共卫生法:权力·责任·限制》一书中谈道:虽然,侵权制度仍然可以作为维护公众健康的一个可行策略,但是美国政界对此进行激烈抵制,其适用正受到立法者的严格限制。

解除规制:补救规制失灵

  法律是维护公共安全与公众健康的有力手段,但是,有时,恰恰是法律成为有效行动的障碍。例如,对疾病传播行为的入刑可能会迫使传染性疾病的隐秘流行。为了健康和安全利益而规制新风险却使旧风险继续存在下去,并因此降低了健康和安全水平。此即所谓的规制失灵,最好的补救办法就是解除规制。

  解除规制作为对规制失灵的一种回应,也应该成为维护公众健康策略的组成部分。支撑解除规制的伦理原则是减少损害原则,其所强调的是降低那些与非法活动或者不被社会接受的活动有关的疾病与损害的风险,而非对其进行直接干预。

  实际情况是,如果社会对某些高风险行为进行直接干预,可能驱使这些行为转向地下,使得处于危险中的人群不愿意或无法寻求公共卫生服务,从而导致疾病的传播或损害的加剧。相反,对此类行为的适度宽容对待与解除规制,则会带来积极的健康效果。

  《公共卫生法:权力·责任·限制》一书中提到,美国的一些社区已开始推行“性伴治疗”(即允许医生为病人的性伴侣提供处方)、为无家可归的酗酒者提供少量酒精(以阻止他们从不安全来源处寻求酒精)等解除规制策略,从而降低疾病传播与损害加剧的风险。

新治理:“第三条道路”

  自上世纪80年代以来,为了克服传统规制手段的缺陷,在西方国家公域之治中,“新治理”日益勃兴。新治理超越了行政规制与司法控制的二分法以及规制与自治的二分法,将公共部门、市场机制、非赢利或市民社会融合在一起。其综合了“软法”“协商-合作”“回应型规制”等概念,形成了一个多方参与主体相互合作、多样化规制工具并存、灵活且综合性的公共治理模式。

  概言之,新治理是一种处于命令-控制型规制与解除管制这两个极端之间的规制方式与状态。由此,也可将新治理称为公共治理、合作治理或“规制的第三条道路”。

  可以说,新治理强调协商、互动、合意、共识、合作,规制手段注重柔性、弹性、灵活性与非强制性,体现了规制民主化、多元化发展的必然趋势。但是,这并不表明,传统的规制手段将被完全替代。

  实际上,在公共卫生治理中,对传染病的防控、对不健康行为的干预、对基本医疗卫生服务的提供、对公共安全与健康的维护仍然是重中之重,传统的直接规制与间接规制手段仍然发挥着不可或缺的重要作用。

  公共卫生规制的最佳状态应当是:通过法律实现新型治理与传统的直接规制、间接规制的完美结合,最大程度上维护公众健康,实现健康公平。

  如今,“良好健康与福祉”已成为联合国可持续发展目标体系中的一个极其重要的目标,法治则是国家健康治理体系和治理能力的重要依托。可以说,为实现这一目标,法律发挥了不可替代的作用。

责编:王硕

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