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深圳立法规定数据权是否违反立法法?

2020-08-13 08:16:00 来源:法治日报·法治周末

■ 主持人说

数据是构成信息和知识的原始材料,本是平淡无奇的历史和现实存在。然而,近年来,在国家和社会发展面临数字大转型的新形势下,数据的存在和作用悄然成为人们关注的焦点。

无论个人数据、企业数据抑或公共数据,数据确权和保护都是一个亟待研究的重要课题。《中华人民共和国数据安全法(草案)》和《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》的公布更加增强了人们对数据的浓厚兴趣。

有鉴于此,本栏目拟以数据权与数据安全为专题,从即日起刊发系列文章,以深化对这一问题的理解和讨论。

 

当前我国正进入大数据驱动的智能时代,如何解决数据共享与隐私保护之间的紧张关系并释放数据的潜在价值,是考验立法者智慧的重大难题

 

粟丹

前不久,深圳公布《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》(以下称数据条例),面向社会征求意见。其中第四条规定:“自然人、法人和非法人组织依据法律、法规和本条例的规定享有数据权,任何组织或者个人不得侵犯。数据权是权利人依法对特定数据的自主决定、控制、处理、收益、利益损害受偿的权利。”这是国内立法首次提出“数据权”概念并对其含义作出界定。

对于深圳数据条例的该项规定,一些学者虽然肯定其勇于创新的精神,但是认为其“面临立法权限问题”,理由是《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)第八条规定:民事基本制度只能由全国人大或其常委会制定法律,“数据权作为一项基本民事权利,不属于地方立法权范畴”。那么,在尚无法律就数据权作出规定的情况下,深圳数据条例先行规定数据权是否违反立法法呢?

要回答这一问题,应先明确两点:一是数据权是否属于立法法第八条规定的“民事基本制度”?二是特区立法的权限是否囿于地方立法的权限?

数据权尚不属于“民事基本制度”

关于立法法第八条规定的“民事基本制度”,全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生主编的《立法实务操作问答》是这样解释的:“民事基本制度是指民事活动中最主要的民事行为准则,包括:(1)有关民事主体资格的制度;(2)有关物权的制度;(3)有关债权的制度;(4)有关知识产权的制度;(5)有关婚姻、家庭、收养、继承方面的制度”。

从该解释可以看出,并非所有的民事制度都属于民事基本制度,而只有“最主要的民事行为准则”,即在民事立法上不可或缺、在民事活动中必不可少的民事制度,如民事主体制度、物权制度、债权制度、知识产权制度、婚姻家庭制度等,才能称之为民事基本制度。

就数据权而言,虽然其重要性不可否认,但从新近出台的民法典体系和内容看,数据权制度尚未达到“在民事立法上不可或缺”的程度。同时,尽管数据活动日益活跃,数据产业日渐繁荣,数据权制度却也未达到“在民事活动中必不可少”的程度。因此,数据权制度还称不上“最主要的民事行为准则”,也就不属于立法法第八条规定的“民事基本制度”。既然如此,关于数据权的立法也就不应受到立法法第八条的限制,即不限于由全国人大或其常委会制定法律,所以深圳数据条例先行规定数据权并不违反立法法。

特区率先立法并无不可

当然,事物都是发展变化的,法律也不例外。正如知识产权制度从无到有直至发展成为民事基本制度一样,数据权制度完全有可能在不远的将来发展成为民事基本制度。

但是即便如此,深圳数据条例率先规定数据权也并无不可。

深圳作为一个市,享有的是地方立法权,从这个意义上讲,其立法应受立法法第八条的限制,似乎不能先行规定数据权。但是深圳还有一个身份,即经济特区,作为经济特区的深圳享有特区立法权,特区立法权直接来自全国人大的授权,是不同于地方立法权的国家立法权。

对于特区立法的权限,无论立法法还是全国人大的授权决定,都没有作出限制。从立法法第七十四条关于特区立法的规定看,只强调特区制定法规要“根据全国人民代表大会的授权决定”,此外再无其他限制。

1992年,全国人大常委会《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》,也没有对深圳制定法规的权限作出限制,而只要求其“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。

由于立法法第八条关于民事基本制度只能制定法律的规定既不是“宪法的规定”,也不是“法律和行政法规的基本原则”,所以即使数据权制度属于民事基本制度,深圳行使特区立法权而先行规定数据权也不违反全国人大的上述授权决定,自然也不违反立法法。

回顾我国经济特区的发展历程及特区立法的发展过程,经济特区特别是深圳作为改革开放的窗口和先行立法的“试验田”,就新情况、新问题先于国家进行立法的例子已经屡见不鲜,而这也是特区立法的意义所在、全国人大授予特区立法权的目的所在。

据深圳大学教授宋明统计,至今为止,深圳先后制定特区法规194项,现行有效的131项,其中先行先试类立法占了105项,而这105项先行先试类特区法规中有41项是早于国家法律、行政法规出台的,而且不乏关于民商事基本制度的立法。如在国家出台公司法之前,深圳于19934月就制定了有限责任公司条例和股份有限公司条例,而海南作为最大的经济特区更是早在19927月就颁布了海南经济特区股份有限公司条例。

众所周知,公司制度是最基本、最重要的商法制度,也是民事主体制度的重要组成部分,毫无疑问属于“民事基本制度”。然而,对于海南、深圳先于国家制定的股份有限公司条例、有限责任公司条例,学界并没有人认为其超越立法权限,全国人大也没有认为其违反关于特区立法的授权决定。同理,无论数据权制度是否属于民事基本制度,深圳依据全国人大授予的特区立法权而率先规定数据权,都不存在超越立法权限的问题,也不存在违反立法法的问题。

明确数据权的法理基础

深圳经济特区对于数据权确权的立法动力不仅源于立法机关内部的立法惯例和立法效能,更是源于法治新时代的外部环境给地方立法带来的新机遇和新挑战。

党的十九大报告提出,深化依法治国实践,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律,要求立法者从实际出发,以适时、适度的方式回应经济社会发展的立法需求。当前我国正进入大数据驱动的智能时代,如何解决数据共享与隐私保护之间的紧张关系并释放数据的潜在价值,是考验立法者智慧的重大难题。

202049日,我国正式公布《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,明确指出数据是一种新型生产要素,要求加快培育数据要素市场。新的生产要素要求有新的制度安排,深圳市地方立法机关在党中央的明确指示和地区数字经济发展的双重驱动之下,再次发挥其立法试验田的功能,于20207月推出数据条例,力求遵循立法行为契合社会发展需求的适时性原则。

同时,从数据条例的条文内容来看,之所以首先规定数据权,也并非是为博人眼球的草率之举,而是立法适度性原则的本质要求。

英国信息伦理学创始人弗洛里迪教授认为,我们已经生活在一个越来越同步化(时间)、离域化(空间)与互联化(交互)的全球信息圈,人类将成为信息体。在信息圈内,数据生产者、收集者、处理者以及消费者之间构成一个复杂的生态系统,他们以一种共生关系形成一张互相依赖的网。这种新型关系要求立法者将每一个人看作是一个信息化实体而给予平等的关怀和尊重。

正是基于这样的法理基础,数据条例中才首先明确了数据权。而从法规范的逻辑性和体系性来看,数据条例也只有在规定自然人、法人及非法人组织的数据权的基础上,才能对公共数据管理和应用、数据要素市场主体培养等内容作出进一步的规定。因为只有明确信息所有者的权利,才能对信息占有者和使用者设定相应义务,这意味着包括政府在内的所有社会主体都有尊重个人信息的义务。

(作者系浙江工业大学法学院副教授)


责编:王硕

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