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青岛土地法之父——德国人单威廉

2020-06-18 08:50:00 来源:法制日报·法治周末


林海

北京大学法史学博士

 

这一制度不仅在中国,在东亚都是首次实施。青岛土地制度和城市规划法规构成了青岛早期城市发展的制度框架,使青岛仅用了短短的17年时间,就从一个小渔村崛起为一座独具欧韵风情的著名城市

 

来青岛旅行的人们,很容易弄混总督府和总督官邸。前者在市南区沂水路11号,过去是总督工作的政务机构。后者则在龙山路26号,是总督一家的居所。今天要讲的,是总督府附近、曾经伫立在文登路6号的一栋别墅:单威廉故居。

单威廉是一名德国驻华外交官。他最初在驻上海总领事馆任翻译,于1897年来到青岛,因负责拟定第一部土地法规——《胶州土地法》而被视为青岛土地法之父。这部立法的目的,是为了限制土地投机,以便官方更有序地进行规划开发。然而,单威廉自己一度被德国商人攻讦,诟病其“州官放火”的行为。

这一天,单威廉拿着189872日的《柏林日报》,十分为难。上面刊载了奥根.·沃尔夫的“檄文”《我的胶澳游记》,文中以不点名的方式批评了他:“克拉拉山前一片极佳的坡地,一直延伸到海滩。其中一块大约50英亩的土地被外事局的一名翻译官仅以1000马克(!)购得。此事令当地的欧洲人极为不满,外事局应当对此进行调查……这块土地面朝沙滩,处于未来的别墅区最佳的位置。当地私人、商人和教会都还不准购地,而那块土地正是由设计这条禁令的官员购得。”

这个“设计这条禁令的官员”正是单威廉。一年之前,他和德国驻上海总领事司徒白抵达青岛,德军要在青岛大量收购土地,急需既懂中文又擅长土地事务的官员。几年前在柏林任职时,根据职务要求,作为未来外派人员的他,曾在柏林大学旁听过两个学期的公法和民法课程。这为他后续主持青岛土地法的起草提供了基础。

单威廉在《胶州开发回忆》中写道:“购地交涉由司徒白博士和我与村民在当地面谈。虽然这项任务需要付出努力和艰辛,而且对于有些难以沟通的村民需要付出极大的耐心,可是这项工作仍然充满了乐趣。”

帮官方收购土地是一回事,自己购买土地又是怎么回事呢?根据记载可以确认,单威廉确实以自己的名义、自费购买了一块土地。虽然他购买的那块地在东边,离官方规划的新城以及港口区域很远;但根据《置买田地章程》,这块土地确实应该收归政府——政府则应给予其补偿。有意思的是,对其购地行为,无论当地军事长官还是总督都十分袒护。海军中将冯·迪特里希向柏林报告:“该官员在青岛购买土地的事件,足以说明他有在青岛长期居住的想法,并且可以看出他对青岛未来的发展十分关注。”

总督罗申达则更是举行新闻发布会进行解释:“先生们,最近一段时间以来,在东亚沿海地区和此地流传有不少恶意的谣言,因此我邀请各位来到这里,以便向大家解释……单威廉博士是在政府的委托下购买这块土地,用以了解土地价值,来决定今后如何将土地出售给私人。他付给中国地主的款项后来已经由公款补还……我们也尽力从101日开始进行土地拍卖。我的原则是,对所有人都一视同仁。”

·迪特里希和罗申达的信任帮助单威廉顶住了压力,他抓紧时间制定立法,并于5天后拿出了《胶州土地法》。该法包括两部分:《胶州地区征收土地条例》(共8条)和《征收捐税命令》(共9条)。前者强调德国政府的优先购买权,并设计了土地拍卖机制,那些司徒白和单威廉跋山涉水、一村一庄收购下来的土地,以拍卖方式转卖商人。后者则超越时代地规定了土地增值税制度:扣除投资利息、年息后,征收土地售价和购价之差的三分之一作为土地增值税,用于补充财政收入,抑制土地投机。

为了防止投机商囤积土地,该法还规定,若土地所有人未在规定期限完成建设或与建设计划不符,则相应提高土地税税率,逾期1年税率为9%4年为12%7年为15%10年为18%16年为24%。待建设完成之后,税率恢复至6%。这样就迫使土地所有者迅速、合理地开发利用新购得的土地,促进城市建设与繁荣。同时,为促进公用事业发展,该法规定,对于教会、机关、学校、医院、台东镇劳工区等公益事业用地,则实行完全或部分免税。

这一制度不仅在中国,在东亚都是首次实施。青岛土地制度和城市规划法规构成了青岛早期城市发展的制度框架,使青岛仅用了短短的17年时间,就从一个小渔村崛起为一座独具欧韵风情的著名城市。青岛土地制度不胫而走,成为其他国家和地区效仿的样板。甚至德国本土也参考,制定出了联邦税,之后普及到中欧各国。英国也对其有所借鉴。1912年,孙中山访问青岛,对青岛地政制度赞不绝口。1924年,他专门聘请单威廉赴广州担任政府顾问,辅助孙科仿照青岛之制规划广州市的土地改革。

然而,单威廉仅完成广州土地法的草案,便于1925年年底在广州乘坐人力车时出车祸去世。在其去世后,他在青岛土地法留下的规定被吸收进民国《土地法》,成为立法原则和基础,得以推广;在我国台湾地区,青岛土地制度中许多内容被沿用至今。那么,那块“或因公、或因私”抢购的土地怎么样了呢?自然,单威廉并没有拿到手。那块土地就是今天的小鱼山,正对着美丽的汇泉湾。不过他们以另一种形式“获得”了那块土地。那座山被命名为“克拉拉山”,而海湾也被命名为“克拉拉海湾”,以纪念单威廉的夫人克拉拉女士——她是第一个到青岛的欧洲女性。


责编:王硕

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