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景区大型游乐设施安全治理 应共建共治共享路径

2020-08-27 09:03:00 来源:法治日报·法治周末

819日,辽宁省本溪市虎谷峡景区发生玻璃滑道事故。图为虎谷峡景区。 资料图

 

景区大型游乐设施设备由于具备高空、高速特征,属于我国旅游法界定的高风险旅游项目,因此,一直是旅游安全治理的重点领域


印伟

国务院《2016年政府工作报告》指出,我国大众旅游时代正在兴起。在大众旅游时代,旅游已从少数人的奢侈品转变成大众化的日常消费品,广大人民群众对游乐设施的追求也越来越丰富,尤其是对刺激性较强的大型游乐设施情有独钟,这些游乐设施的娱乐对象也从儿童扩展为包括儿童、青少年、成年人在内的各年龄层受众群体。

近年来,依托抖音、微博等短视频、直播平台,造就了一批诸如“彩虹滑道”“空中漂流”“管式滑道”“玻璃栈道”等“网红系列”的大型游乐设施项目。大型游乐设施在带来刺激体验和快乐享受的同时,也给游客的人身安全带来潜在风险和事故隐患。819日,在辽宁省本溪市虎谷峡景区发生的玻璃滑道事故,致使大型游乐设施安全问题再次被舆论推向风口浪尖。

因此,深入研究大型游乐设施安全治理面临的现实困境,反思传统安全治理路径,提出预防和控制大型游乐设施风险的共建共治共享新路径具有重要的现实意义。

厘清:大型游乐设施的现实困境难题

安全事故频现,安全隐患难以完全根除。消除安全隐患,防止安全事故发生是旅游业安全治理的终极目标。景区大型游乐设施设备由于具备高空、高速特征,属于我国旅游法界定的高风险旅游项目,因此,一直是旅游安全治理的重点领域。

3年发生的“重庆丰都朝华公园遨游太空事故”“武汉木兰胜天景区玻璃滑道事故”“许昌西湖公园大型游乐设施飞鹰坠落事故”“合肥蓝山湾木艺小镇景区玻璃漂流船事故”等,无不刺激社会公众敏感的神经,而且事故的发生都造成了游客不同程度的损伤,甚或死亡。

安全因素复杂,安全技术难以充分检验。影响景区大型游乐设施的因素比较复杂,包括游乐设施设计不合理、技术不符合要求、景区维护和保养不到位、现场工作人员操作不当等,即包括人的因素、物的因素和技术因素三方面。其中,技术是游乐设施安全的基础保障,新技术的未知数构成了安全隐患的重要根源,但是大型游乐设施的新技术往往未接受实践检验便投入运营,因此,大型游乐设施在刺激性和创新性的主导下,安全技术的保障和服务在景区难以充分展开。

安全标准滞后,安全设计难以有效实现。惊险刺激的大型游乐设施既在考验游客的心理承受极限,也在考验设施本身的安全指数,但是一些新应用缺乏技术标准和成熟经验,使保障设备安全的难度骤增。

虽然《大型游乐设施安全规范》(GB8408-2018)已经姗姗出台,但是总体而言,政府在大型游乐设施的安全技术规范和标准制定以及安全基础科学研究等方面资金投入不足,而且基础性标准、方法标准、服务性标准、技术标准缺位比较多,无法有效实现大型游乐设施的安全设计。

反思:大型游乐设施的传统治理路径

在安全隐患暴露或安全事故发生后,采取突击检查和专项整治是政府传统的安全治理路径,大型游乐设施自然也不例外。

这种路径客观上无可非议,因为这是事后的积极弥补态度,同时也体现了对游客的高度责任感。但是,对于大型游乐设施安全治理而言,这种运动式的事后检查成效是微乎其微的,景区在检查之后由于大型游乐设施能够迅速聚集人气,产生暴利,常常疏于整改,安全防范重视程度会很快回到原位。

因此,应当建立一种长效监管机制,更应当将事后的监督管理前置到事前预防阶段,强调防患于未然。

而领导重视程度直接决定着大型游乐设施安全治理效率的高低,这是景区安全治理的基本规律。

但是,如果过度依赖领导的权威,往往只会强调政治纪律,在领导重视时才表现出积极作为,而领导不重视则将安全束之高阁,从而导致形式主义泛滥,景区员工安全作秀过多,为大型游乐设施的运营管理埋下安全隐患。

因此,只有依赖员工职业道德和职业素养的普遍提升,树立正确的安全价值观,将游客的人身安全放在第一位,才能促使员工将安全职责内化为自身的工作需要,建立起深层次的安全文化,确保大型游乐设施的运营安全。

共建共治共享:大型游乐设施的法治治理路径

责任是旅游业安全治理的关键要素,没有责任就难以形成威慑,法律的惩戒功能和利器功效也无从实现。大型游乐设施安全共建共治共享路径涉及主体众多,只有明晰权责,引入企业和社会力量,才能有效推进安全治理工作。

首先,安全监管责任。对于景区的大型游乐设施,政府是安全监管工作的第一责任人,市场监督管理部门、景区主管部门、旅游主管部门等有关部门依照法律、法规履行景区大型游乐设施的安全监管职责。

其次,安全主体责任。景区应当承担大型游乐设施的安全主体责任,加强安全管理,建立、健全安全管理制度,妥善应对突发事件。

再次,游客安全保障责任。游客应当严格遵守景区游乐设施的安全提示,根据年龄、智力和精神状况谨慎选择相应的游乐项目,听从工作人员的安全引导。

最后,社会舆论监管责任。新闻媒体应当积极发挥舆论的监督作用,履行社会监管的职责,通过曝光违法经营乱象,维护旅游业的安全经营氛围。

危及大型游乐设施的安全行为包括游乐设施生产单位的安全行为、景区的安全行为和游客的安全行为,这些安全行为仅仅依靠政府的行业监管是难以奏效的,必须以共治的思维、理念和路径,充分调动各方面主体的积极性,才能真正维护好大型游乐设施的安全经营。

首先,政府需要加强立法,推动相关技术标准的制定和修编,市场监管部门需要不断完善联合执法机制,与属地管理的地方政府共同监管大型游乐设施安全经营行为,重点查处无证制造、未按规定办理使用登记、未经检验或者检验不合格投入使用、未配置持证作业人员等违法违规行为。

其次,充分释放和发挥第三方力量的专业性和独立性,将第三方的独立检查作为大型游乐设施开放的必备条件,从而壮大社会监督队伍,降低大型游乐设施安全事故发生的概率。

最后,游乐设施生产单位和景区需要积极自律,共同维护游乐设施安全。法律的规范与约束作用在本质上有赖于企业自身安全意识和经营水平的提高,政府监管只能属于他律行为,他律还不足以消除大型游乐设施的安全隐患,而要彻底消除安全隐患,必须培育和倡导自律,将消极的被动接受监督状态内化为积极的自我监管状态,不断形成自我约束的安全理念与意识。

一般而言,共享是目的,共建和共治是方式,其中共建是前提,共治是保障。满足人民群众日益增长的美好生活需要是共享发展理念的根本要求,实现经济和社会发展成果由人民群众共享是社会主义的本质特征。景区引进大型游乐设施绝非偶然,其中一个重要原因是源自人民群众对旅游美好生活的积极追求和体验需要,因此大型游乐项目的安全治理成果也是一种共享性成果。

大型游乐设施安全治理的最终成果包括旅游安全秩序共享成果、旅游安全环境共享成果和旅游安全服务共享成果等,它也是旅游安全治理的最终目标,更是旅游安全治理的价值追求。通过诠释和传达旅游安全成果共享理念,可以促使相关主体更有动力地开展安全治理工作,也可以通过社会公众尤其是游客的安全感受,重新建立起对大型游乐设施安全的认可和信赖。可见,旅游业安全成果共享是旅游安全治理的再生力量,是旅游业良性发展的重要保障。

在人类社会发展中,风险问题与人类文明相伴而生,文明进化的历程在某种程度上也是人类回应并控制风险的过程。大型游乐设施血的事实和教训告诫我们,安全是旅游业发展的生命线,旅游安全必须要得到高度重视,而且只有借助全社会共同力量进行安全治理,才能将大型游乐设施的安全风险降至最低,这也是共建共治共享的法治化治理理念的应有之义。

(作者系南京旅游职业学院法学博士、副教授)

责编:王硕

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