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地方文化立法应平衡公共利益与私人利益

2020-07-09 09:04:00 来源:法制日报·法治周末

江门市台城老城中心区历史文化街区。  资料图

 

王天星

今年以来,民法典的颁布受到了社会广泛关注。而对于历史文化名城、名镇、名村中历史建筑、历史院落、传统建筑的所有人来说,更加期待民法典的施行可以更好地保护其私人合法权益,特别是不少地方正在制定的文化性立法,其中多个条款涉嫌与民法典相抵触、涉嫌侵害当事人的合法权益,期待及时得到纠正。

当事人财产权的保护

宪法第十三条规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

民法典第三条规定:民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或个人不得侵犯。

非国有房屋一旦被认定为划入历史文化街区保护范围、控制地带,或者被认定为历史建筑,根据正在公开征求意见的《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案修改稿)》第12条、第13条、第14条、第24条有关禁止、控制性条款,非国有建筑保护责任人的所有权、使用权、管理权等财产性权益,都将会受到实质性削减、限制,构成实质性征收或管制性征收。

建议《江门市历史文化街区和历史建筑保护条例(草案修改稿)》在非国有财产的有关禁止、限制、控制性条款部分,增加相应补偿条款,对非国有历史建筑所有人、使用人、管理人,因保护历史文化街区、历史建筑而导致自身权益受到损失的,政府应及时给予公正补偿。

保护规划制定程序缺乏

历史文化名城名镇名村保护条例第十六条规定:保护规划报送审批前,保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见;必要时,可以举行听证。保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由;经听证的,还应当附具听证笔录。

保护规划是历史街区保护的基本依据,依法经批准后具有法律效力,对其范围内的相对人的建设活动实际上增加了义务与要求。违反保护规划的相对人,依法应承担法律责任。

历史文化名城名镇名村保护条例明确在编制保护规划时,应听取各方面意见,必要时,可以举行听证,其目的是为了让保护规划更符合实际、照顾各方面意见,便于有效实施。

414日公开征求意见的《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》第二章第8条规定:黄山市人民政府组织保护规划的编制。但对于保护规划的编制程序、是否听取利害关系人意见、是否举行听证等程序性规定,并没有作出规定。该章其他条款对于保护规划的编制程序及公布,也未作规定。

对照上位法历史文化名城名镇名村保护条例,《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》第二章对于保护规划编制程序的规定存在缺失,与上位法有关保护规划编制程序的规定存在不一致。为保障法制的统一,保护相对人的合法权益,全面体现宪法民主原则,建议后者对保护规划的编制程序及公布予以完善。

法律责任的设定涉嫌抵触上位法

历史文化名城名镇名村保护条例第三十三条规定:“历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求,负责历史建筑的维护和修缮。县级以上地方人民政府可以从保护资金中对历史建筑的维护和修缮给予补助。历史建筑有损毁危险,所有权人不具备维护和修缮能力的,当地人民政府应当采取措施进行保护。”对于历史建筑所有权人具备维护和修缮能力,拒不对历史建筑进行维护和修缮的,该条例并未设定法律责任。

《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》第20条(修缮主体)规定:“建筑物所有权人不履行保护修缮义务,可能造成建筑物灭失或者存在安全隐患的,经两次催告仍不履行保护修缮义务的,屯溪老街管理委员会有权直接启动房屋修缮维护程序,由此产生的费用由建筑物所有权人承担。”

但对照历史文化名城名镇名村保护条例有关历史建筑所有权人修缮维护规范及法律责任的规定,《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》对建筑物所有权人拒不履行保护修缮义务设定的法律责任,明显加重了建筑所有权人的义务,与历史文化名城名镇名村保护条例有关历史建筑所有权人的义务规定存在抵触,依法应当纠正。

同时,《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》有关建筑物所有权人拒不履行保护修缮义务设定的法律责任,与行政强制法还存在相抵触的情形。

行政强制法第十三条规定:行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

根据行政强制法,代履行类行政强制执行,应由全国人大或全国人大常委会以法律的形式设定。

历史建筑所有权人拒不履行保护修缮义务,政府在催告后,仍拒绝履行的,政府代替历史建筑所有权人启动房屋修缮维护工作,属于行政强制执行。《黄山市屯溪老街保护条例(征求意见稿)》的制定主体为设区的市人大常委会,其效力属于地方法规,违背行政强制法有关行政强制执行设定的条款,建议予以纠正。

(作者系北京第二外国语学院、文化与旅游政策法规研究中心副主任)


责编:王硕

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