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2023年,摸清全民所有自然资源家底

2022-03-31 10:59:00 来源:法治日报·法治周末

两办发布《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》

2023年,摸清全民所有自然资源家底

国家通过探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,让自然资源资产权属清晰、责任明确、有账可查,这为进一步规范自然资源资产的权、责、利,对实现自然资源资产这一物权的占有、使用、收益、处分四项权能,奠定了基础,为各地有效利用和盘活自然资源资产创造了条件

法治周末记者 孙继斌

317日,新华社发布了一条消息,立即引起了业内人士和相关企业的高度关注。

这条消息称,中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出,为统筹推进自然资源资产产权制度改革,落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,开展试点工作。

《方案》提出,到2023年,基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制,产权主体全面落实,管理权责更加明晰,资产家底基本摸清,资源保护更加有力,资产配置更加高效,收益管理制度更加完善,考核评价标准初步建立,所有者权益得到有效维护,形成一批可复制可推广的改革成果。

法治周末记者注意到,20211021日,十三届全国人大常委会第三十一次会议首次听取了由自然资源部部长陆昊受国务院委托作的关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。专项报告提出加快构建全民所有自然资源资产所有者权益管理体系;健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。

中国地质大学(北京)自然资源法治研究中心主任孟磊认为,《方案》对于深化我国当前和未来自然资源资产产权改革,切实落实和维护国家所有者权益,促进自然资源资产高效配置和保值增值,有着重要的现实意义。

涉矿问题综合解决专家、北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升认为,这次改革,对明确自然资源资产所有权、对查明自然资源资产家底、对有效利用和盘活自然资源资产等,奠定了坚实的制度基础。

试点的背景和总体要求

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革方案》明确,组建自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。记者注意到,早在20194月,中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),其中明确指出:“探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。”探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制是健全自然资源资产产权制度,统筹推进自然资源资产产权制度改革的重要内容。

十三届全国人大常委会第三十一次会议听取和审议了国有自然资源资产管理情况的专项报告后,2021119日,全国人大常委会办公厅以视频会议的形式举行专题集体采访活动。全国人大常委会预算工委调研室主任张永志表示,在首次听取和审议国有自然资源资产管理情况专项报告时,部分全国人大常委会组成人员建议:要进一步健全国有自然资源资产管理体制,加快推进国有自然资源所有权委托代理机制;加强国有自然资源资产基础管理,统一和规范标准,完善调查监测、统计核算、确权登记等制度,夯实自然资源实物量统计数据基础,进一步摸清“家底”,加快推进国有自然资源数据库和管理信息共享平台建设;根据自然资源资产的不同性质功能,实行分类管理、分类监管。

自然资源部自然资源所有者权益司司长廖永林表示:“健全国有自然资源资产管理制度,首先要明确所有者的职责。经研究,我们将全民所有自然资源资产所有者职责内涵界定为‘主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益’这5个方面,共20个字,并将其作为开展权益管理制度设计、谋划工作的逻辑基础和理论支撑;我们正努力构建由清查统计制度、评估核算制度、委托代理制度、资产规划使用制度、资产配置制度、收益管理制度、考核评价制度、资产报告制度等制度组成的国有自然资源资产管理制度体系。这八项制度构成的体系,并不是封闭的,而是开放的。随着工作的深入,还会增加有关国有自然资源资产管理制度。”

记者注意到,自然资源部部长陆昊作的关于2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告提出下一步工作考虑就包含了如下内容:强化自然资源保护,提升国家资源安全保障能力;提高自然资源利用效率,促进自然资源永续利用;建立健全国有自然资源资产管理制度体系,切实维护国家所有者权益。

5个月后《方案》出台。《方案》指出,为统筹推进自然资源资产产权制度改革,落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,开展试点工作。《方案》强调,试点工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想,以所有者职责为主线,以自然资源清单为依据,以调查监测和确权登记为基础,以落实产权主体为重点,着力摸清自然资源资产家底,依法行使所有者权利,实施有效管护,强化考核监督,为切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑。

预期目标和主要任务

《方案》明确了自然资源资产所有权委托代理机制试点的主要任务和内容。即:针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产(含自然生态空间)开展所有权委托代理试点。内容涵盖以下五个方面:

一是明确所有权行使模式,国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权,授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责,部分职责由自然资源部直接履行,部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行,法律另有规定的依照其规定。

二是编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责,自然资源部会同有关部门编制中央政府直接行使所有权的自然资源清单,试点地区编制省级和市地级政府代理履行所有者职责的自然资源清单。

三是依据委托代理权责依法行权履职,有关部门、省级和市地级政府按照所有者职责,建立健全所有权管理体系。

四是研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点。

五是完善委托代理配套制度,探索建立履行所有者职责的考核机制,建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。

《方案》也提出了试点的时间节点和预期目标。《方案》指出,到2023年,基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制,产权主体全面落实,管理权责更加明晰,资产家底基本摸清,资源保护更加有力,资产配置更加高效,收益管理制度更加完善,考核评价标准初步建立,所有者权益得到有效维护,形成一批可复制可推广的改革成果,为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。

专家:一项重大改革举措和制度性安排

自然资源部自然资源所有者权益司负责人就此次开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的相关情况进行解答时谈到,开展所有权委托代理机制试点是在我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的大背景下,党中央、国务院为统筹推进自然资源资产产权制度改革和落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,作出的一项重大改革举措和制度性安排,对于切实落实和维护国家所有者权益,促进自然资源资产高效配置和保值增值,实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化有着极为重要的现实意义。

对于《方案》的公布,业内人士和学者也给与了高度评价,中国地质大学(北京)自然资源法治研究中心主任孟磊向法治周末记者表示,《方案》具有重要的理论价值和现实意义。

孟磊说,理论价值包含以下三点:一是科学区分了自然资源资产所有权是“基于所有权而进行的管理的权利”,监管权是“基于行政监管权而进行的管理的权力”;第二,通过法律授权、委托代理和资源资产清单制度有效解决了自然资源资产所有者虚位的问题;第三,首次明确全民所有自然资源资产所有者职责的内容为 “主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”20个字5项内容。

试点的现实意义是:《方案》坚持问题导向,提出了所有权委托代理机制的总体设计、改革举措和重点任务,回答了所有者职责是什么、怎么构建、如何行使,并确立了路线图和时间表,体现了国家从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在突出问题的总体谋划。因此,《方案》对于深化我国当前和未来自然资源资产产权改革,切实落实和维护国家所有者权益,促进自然资源资产高效配置和保值增有着重要的现实意义。

涉矿问题综合解决专家、北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升认为,自然资源资产产权制度改革意义重大、影响深远。《方案》对明确自然资源资产所有权、对查明自然资源资产家底、对有效利用和盘活自然资源资产等,奠定了坚实的制度基础。本次改革,对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产(含自然生态空间)开展所有权委托代理试点,是国家行使全民所有自然资源资产所有权的具体体现。国家通过探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制,让自然资源资产权属清晰、责任明确、有账可查,这为进一步规范自然资源资产的权、责、利,对实现自然资源资产这一物权的占有、使用、收益、处分4项权能,划清了界限,奠定了基础;为各地有效利用和盘活自然资源资产创造了条件。

责编:王硕

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