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PPP与REITs相结合 还需要破解哪些难题?

2020-11-05 09:22:00 来源:法治日报·法治周末

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法治周末记者 宋媛媛

可盘活存量基建项目的沉淀资金、降低负债率,转为新基建项目的滚动投资,从而加快形成基建投资自身的良性循环……最近,在PPP领域以及基建领域,REITs这个词受到了业内人士的热切关注。

所谓REITs,就是将具有持续稳定收益的基础设施领域资产或特许经营权益,转化为流动性较强的、可上市交易的标准化、权益型金融产品,在证券交易所公开发行募集资金从而盘活存量资产。

4月,国家发改委、中国证监会启动了基础设施REITs试点,为推动REITs产业高质量发展提供了有力的政策保障。

REITs为何能悄然走红?其能解决怎样的问题?距离真正落地还有多远,哪些方面需要理顺?

REITs悄然走红

430日,证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔202040号,以下简称《通知》)并出台了《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)(征求意见稿)(以下简称《指引》),标志着基础设施领域公募REITs试点工作的正式起步。

业内专家普遍认为,REITs试点的开展将对于中国基础设施投融资体制带来变革,尤其是对于近年来快速发展的PPP(政府和社会资本合作)模式,可能带来一波剧变。

大岳咨询董事总经理徐志刚曾指出,国家推出REITs试点工作,可以说是正逢其时。

徐志刚认为,中国城镇化发展早期,基础项目的投资主体主要是地方政府和地方政府的平台公司。近年来,推行的PPP模式,央企背景的建筑企业和一些民营企业也开始承担投资人的角色。然而,多年大规模投资基建,使得地方政府、平台公司以及建筑类央企普遍负债率较高。在宏观经济降杠杆的政策背景下,政府化解债务以及企业退出的呼声非常强烈。在这种背景下,预计REITs如能顺利推行,不仅可以成为地方政府化解债务危机的一种途径,还可以为央企、国企和运营商提供有效的退出机制,使其能够更有效地发挥其专业运营能力。

北京采安律师事务所高级顾问石伟表示,我国自2014年起,就在全国范围内发展政府和社会资本合作(PPP)项目,目前已经达到万亿级别的规模。根据财政部“全国PPP综合信息平台项目管理库”的信息,截至1031日,全国共有入库项目9742个(其中包括示范项目929个),项目金额达到15万亿余元。在上述入库PPP项目中,基础设施类项目占很大的比重,比如,市政工程类PPP项目有3975个、交通运输类PPP项目有1347个、政府基础设施类项目有201个。发行基础设施REITS为进一步盘活存量资产和唤醒这些底层资产的资金价值找到了良方。

记者注意到,在政策的推动下,各地开始加紧布局。

为推动REITs产业高质量发展,929日,北京率先发布了《支持北京市基础设施领域不动产信托基金(REITs)产业发展若干措施》。

10月,北京市2020年基础设施REITs产业发展大会召开。会议明确,全力支持优质基础设施项目积极申报REITs,全力支持培育基础设施REITs专业运营管理龙头企业,全力支持金融机构及相关中介机构开展基础设施REITs业务。

值得关注的是,北京市还拟对成功发行基础设施REITs产品的企业给予一次性补贴,并在现有税收政策框架内给予企业所得税减免优惠,将发行规模作为降杠杆措施纳入国有企业经营业绩考核指标,全方位鼓励企业参与REITs试点。

另外,为了推动基础设施公募REITs试点顺利落地,近日,安徽证监局联合上交所、安徽省发改委、安徽省金融局等单位举办辖区债券及基础设施公募REITs专题培训会,近100家企业,约170人参会。会上,上交所专家就公司债券市场整体情况、市场最新融资趋势及资产支持证券和REITs等创新品种做了详细介绍和解读。

准入门槛较高

虽然PPP项目可以借助REITs制度从资本市场筹集资金,但是也有业内人士担忧,REITs的前景远没有想象中的光明。

“《通知》和《指引》给PPP项目发行基础设施公募REITs设置了比较严格的条件”,上海市建纬律师事务所副主任曹珊指出,根据《通知》,PPP项目若想成为基础设施公募REITs试点项目,应符合,“依法依规履行政府和社会资本管理相关规定,收入来源以使用者付费为主,未出现重大问题和合同纠纷”。而《指引》则进一步强调:“基础设施基金拟持有的基础设施项目应当经营3年以上,已产生持续、稳定的现金流,投资回报良好,并具有持续经营能力、较好增长潜力。”显然,PPP项目要想发行基础设施公募REITs,“收入来源以使用者付费为主”“经营3年以上”都是硬性指标。

然而,财政部政府和社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信平台管理项目库2019年报》显示,截至2019年年末,管理项目库的在库项目中,累计使用者付费类项目629个、投资额1.4万亿元,分别占管理库的6.7%9.6%;累计可行性缺口补助类项目5418个、投资额9.7万亿元,分别占管理库的57.4%67.1%;累计政府付费类项目3393个、投资额3.3万亿元,分别占管理库的35.9%23.2%

“通过以上数据不难看出,目前,我国PPP项目的收入来源大部分还是需要依赖第三方补贴或政府直接付费这些非经营性收入来维持项目运营,真正能够实现全部或者大部分收入来自使用者付费的项目屈指可数,更何况还要加上经营满3年以上的PPP项目了。”曹珊表示,PPP项目若想发行基础设施公募REITs,首先要跨越的就是付费模式和运营年限的限制,从目前的数据来看,真正符合《通知》中要求能够发行基础设施REITs条件的PPP项目数量十分有限,这既是PPP项目在发行基础设施REITs时需要重点关注的问题,也是未来的一个不小困境。

另外,PPP项目若想发行基础设施公募REITs,《指引》第七条第一款规定:“原始权益人享有完全所有权或特许经营权,不存在经济或法律纠纷和他项权利设置。”

“这就会引发出一个问题,即在发行基础设施REITs之前,项目公司如果已经将项目收益权质押给银行,则项目公司需要提前解除质押,偿还银行贷款,社会资本方就需要考量和平衡这二者之间利益,一定程度上给发行基础设施REITs带来了困难。”曹珊说。

尚处在试水阶段

多位业内人士指出,目前基础设施公募REITs还处在试水阶段,设置比较严格的条件是为了提高项目发行的成功率,保证质量。未来想要让REITs发挥更大的作用,可适当放宽PPP项目发行基础设施公募REITs的条件。

曹珊指出,目前,我国PPP项目发展的实际情况是,大量优质的主要依靠使用者付费作为收入来源的项目早在推广特许经营模式阶段就已经被瓜分完毕(例如,供热、污水处理和垃圾处理等)。现阶段我国PPP项目主要还是集中在交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护等领域,这些领域自身的特点决定了在付费模式上很难完全采用或者主要以使用者付费作为项目收入的主要来源。这些领域与《指引》中强调的“仓储物流、收费公路、机场港口等交通设施,水电气热等市政设施,产业园区等其他基础设施”这些行业虽有交叉,但重合度不高。

“建议在一定程度上放宽对PPP项目发行基础设施公募REITs付费模式审查,转而投向对项目底层资产的优劣进行审查,关注其项目运营的持续能力和营收质量。”曹珊说。

另外,对于PPP项目发行基础设施公募REITs后,政府方该如何确保PPP项目的运营,业内人士也提出了自己的见解。

徐志刚指出,地方政府出于监管的需要,在很多PPP项目中安排了政府方出资代表参股PPP项目公司。然而,REITs以后,政府方出资代表也需要将其持有的股权全部转让给资产支持证券。此后政府方出资代表将无法再基于股东身份对项目公司进行内部监管(包括行使一票否决权等),势必也会对政府方如何继续对PPP项目运营进行必要的监督管理、确保公共服务和产品的稳定性带来新的挑战。

基础设施REITs试点的开展,对于盘活我国PPP项目存量资产,促进投资资金良性循环具有重要的作用。但仍需看到一部分实操问题需要进一步调研和论证。

责编:王硕

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