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民法典颁布,应是出租车行业改革的好契机

2020-07-02 09:03:00 来源:法制日报·法治周末

黄海光

中国的出租车行业作为一种公用事业,大体上经历了计划经济、市场准入和特许经营三个阶段。

开始的阶段是在地方政府计划经济管理的思维下运作,对投资主体的限制十分严格,只有国有、集体单位才有资格开办出租车企业。

随着市民消费水平的提高以及旅游业的兴起和发展,人们对出租车的需求加大,进入了市场准入阶段。地方政府制定了市场准入的条件,符合申请条件的主体只要向主管部门提出申请,经审核符合条件就会被批准。

2004年,公共交通行业依法实施特许经营,特许经营项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定,参与特许经营权竞标的竞标者只能是企业法人。此后,地方政府开始特许经营授权出租车公司运营模式。

各级政府的基本政策是:出租车总量调控和租价调整机制,坚持公司化的经营模式,每个城市许可有多少出租车,分配在几家公司名下,执行什么运价,全部由当地政府规定。

出租车经营权源于政府特许授权,未引入竞争机制

出租车公司的经营权,源于地方政府的特许经营授权,该行业一直没有引入市场竞争的机制。

出租车司机和公司之间的两种主要运营模式,一种自己买车挂靠公司运营,一种是承包公司的出租车经营。两者都是为了获取政府授予的出租车牌照即特许经营权。两者之间的权利义务关系是基于双方的承包合同、挂靠合同等约定。但由于公司还具有一定的管理权,两者的地位并不平等。出租车公司利用自己的强势地位,造成两者利益不均衡,必然导致出租车司机提出各种诉求。

在家庭轿车拥有量较低的时候,出租车公司和司机的利益均有保障,他们之间的利益冲突并不十分严重。

近年来,由于家庭轿车拥有量的大幅提高,并随着网约车的出现和规模化运营,对出租车行业的垄断经营造成了严重的冲击,公司的利润水平也是严重下滑,司机的收入减少,造成公司和司机之间的利益冲突加剧。

因此,对出租车行业管理的现代化改革势在必行。

《中华人民共和国民法典》的颁布,应是出租车行业改革的契机。

民法典于2020528日颁布,自202111日施行。2020529日下午,中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。

习近平指出,要加强民法典重大意义的宣传教育,讲清楚实施好民法典,是坚持以人民为中心、保障人民权益实现和发展的必然要求。

民法典第一百一十三条规定了“财产权利的平等保护原则”:民事主体的财产权利受法律平等保护;第二百零六条规定了“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。第二百零七条规定了“物权平等保护原则”:国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。

出租车行业亟待制定统一性法律规定

笔者建议,基于民法典颁布实施的契机,梳理规范出租车行业部门规章和地方规范性文件,制定法律层面的统一性法律规定。

我国出租车行业最高位阶的规范为建设部、公安部共同颁布的《城市出租汽车管理办法》(199821日实施),已于2016321日废止。现行有效的是交通部于201511日正式实施的《出租汽车经营服务管理规定》。这两部规范从法律位阶上看均属于部门规章。

此外,据不完全统计,各地的地方政府共发布了地方性法规百余部,地方政府规章百余部,地方规范性文件千余件。虽然法规数量庞大,但法律位阶普遍不高,法律规范的权威性和法治的统一性都不能得到充分体现。

习近平强调,有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求,加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设,不断总结实践经验,修改完善相关法律法规和司法解释。对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定,要抓紧清理,该修改的修改,该废止的废止。

基于民法典颁布实施的契机,国家需要重视并加快出租车行业立法进程。基于这些地方性法规及规章存在诸多缺陷,或出于地方利益的保护,或出于有限的立法权限,大多未能从整体上平衡利益并作出合理规定。

首先,要尽快清理现有的出租车管理规章和规范性文件。

其次,在清理现有规定的同时,各地应根据不同的情况出台相应的管理条例,制定地方性统一的出租车管理办法,依法规范各地出租车的经营管理行为。

第三,结合我国的实际情况和经济政策,制定一部法律层级的规范,对一些原则性、规律性、具有普遍意义的事项作出规定。

出租车市场个体经营者必须达到一定比例

特许经营制度是中国对出租车行业准入实行数量限制,避免出租车行业的过度竞争、维持行业良好的竞争秩序,保证现有经营者的行业收入。出租车市场的有效充分竞争,需要多种经营主体的参与,这要求主管部门在授予经营牌照时,平等地对待个体经营者和企业经营者。

习近平指出,各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。

笔者认为,鉴于出租车并非使用城市道路的唯一主体,且在城市道路使用主体中所占比例很小,加之城市道路也难以认定为有限的公共资源,出租车行业应不属于行政许可法第十二条第二项规定的“公共资源配置”。

另外,出租车行业只是汽车行业随着消费水平的提高而日益成为大众化的商品而已,它是一个相对分散、一次交易特征明显、公益程度低的行业,不应纳入行政许可法第十二条第二项规定的“直接关系公共利益的特定行业的市场准入”的范围。

根据交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》,自然人拥有申请出租汽车经营权的主体资格。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔201658号)规定,采取承包经营方式的承包人和取得经营权的个体经营者,应取得出租汽车驾驶员从业资格,按规定注册上岗并直接从事运营活动。该规定显然是确认个体也可取得出租车经营权。

此外,近几年山东省淄博市、青岛市及全国其他部分地区也相继出台规定,给予个体出租车经营权。从法律角度讲,说明地方各级政府不再将出租车经营权看成是特许经营事项,并在出租车行业对自然人与公司在取得经营权资格方面平等对待。由于个体经营者的经济实力弱于企业,在竞拍中常常处于劣势,为了使其能真正参与出租车市场的竞争,可以规定出租车市场中的个体经营者必须达到一定比例。

公平正义在于政策透明、竞争机会的均等和竞争条件的平等,政府应当努力地去创造公平的竞争环境。对出租车行业管理进行制度改革,引入市场竞争机制,打破垄断经营,对具备条件的公司和个人开放一定数量的出租车牌照,平衡和维护各出租车经营主体的利益,从而实现社会资源的最优配置和消费者权益的有效保护。

(作者系北京佳创律师事务所主任)

责编:王硕

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