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德国供应链法:一场国际商业巨变即将上演

2020-10-22 08:01:00 来源:法治日报·法治周末

视觉中国

周睿睿

在全世界的目光都被美国大选所吸引之时,外部对欧洲的想象常常仅停留在抗击疫情上。但除此以外,欧洲内部在其他社会以及政治议题上也可谓暗潮汹涌。

正在德国政界讨论中的供应链法就属于这样的暗潮之一。一旦该法案得以通过,将对德国、欧洲,乃至全世界的商业环境产生决定性影响。

供应链法与企业的“尽职义务”

根据现在公布的草案,供应链法的核心是使企业有责任确保其在国外进行的产品部件生产或组装过程中,不得出现污染环境或损害人权的行为。公司需要对其供应链上的每一个环节承担责任。如果企业不遵守法律,可能面临的惩罚主要有高额罚款、赔偿金和制裁。

这个想法并不是德国政府拍脑袋想出来的。早在2018年,执政党双方,或者说三方,就在红黑组阁协议中签订,如果多数德国大企业中到年底,依旧不能自愿签署可持续发展协定的话,政府将通过立法的方式,使企业承担“尽职义务”。

何为“尽职义务”呢?众所周知,在全球化的今天,小到食品纺织品,大到机器设备,很多西方发达国家的产品并不在欧美原装生产,而是会从发展中国家进口或在发展中国家生产零部件乃至完成组装。发展中国家工厂的低廉价格是吸引西方企业前来购买产品的原因。但它们往往以侵犯劳工权益(比如,恶劣的工作环境、超时工作、雇佣童工等)和损害环境为代价。被侵犯了权益的劳工为了谋生没有选择,当地的监管部门也常常会为了经济利益而对此视而不见。

如果把全球看作一个共同体,那么,处于供应链上游的西方企业也有改善生产环境的社会责任。但履行这些责任,迄今为止,只能依赖于企业的“良心”。

遵循良心的成本很高,那些没那么多“全球化社会责任感”的企业,往往采取“不主动、不拒绝、不负责”的做法。很多企业虽然在表面上表示支持保障劳工权益和环境保护,但实际上却以各种借口,既不调查所购产品的生产环境,也不对其进行干预。它们虽不直接参与,却通过从发展中国家购买大量以廉价劳动力和污染环境为代价的产品,实则间接默许甚至鼓励了这种行为,从而在保障工作权益和环境保护方面未尽其职。

供应链法的核心表述就是督促企业履行尽职义务。迄今为止,联邦政府的公开表态是:尽管政府内部有相关考虑,但还未提交供应链法的具体草案。

对该法案持积极态度的主张者主要来自于社会民主党和基督教社会联盟。社会民主党的主张主要出于意识形态,代表人是联邦工作部长海尔。而基督教社会联盟的主张则有保护德国本土企业的目的,代表人是联邦发展部长缪勒。

海尔和缪勒均为内阁成员,在这一议题上,左派和右派难得联手,很快收获了来源于一大块较广政治光谱的响应。

德国联邦总理默克尔原本于312日制止了海尔和缪勒的提议。但是,在欧盟层面,欧盟司法专员迪迪埃·雷恩德斯于429日宣布,拟在2021年提交一份有关企业尽职义务的法律草案。该声明立刻得到了一些欧洲议员和德国法案支持者的大力称赞。因此,默克尔于7月又重新召集了海尔和缪勒。这可被视为总理府希望在默克尔本届任期内解决这个问题的一个信号。

总理府的态度影响了政府。如今,德国政府对此持基本肯定态度。法案的主张者在政府内公开了一份调查报告,根据此报告,只有不到20%的德国企业严格履行了其尽职义务。有鉴于此,内阁在8月底和9月讨论了一些该法案中可能存在的争议点。

另外,德国联邦经济合作与发展部表态,其正致力于在联合国的层面上搭建一个欧盟条例和规范框架。

也就是说,德国也试图在这个议题上扩大自己的影响力,对欧盟内部的支持者有所回应。但无论事关欧盟的尝试如何,都不影响德国国内正在着手进行此事。

企业合规成本没想象中那么高

尽管德国供应链法的具体章程尚未公布,能否以现在的形式通过立法也无法保证,但我们可以从若干动向和材料中,分析该法案可能会造成的影响。

一旦法案通过,要想不违反法律,德国企业或在德企业必然面临成本提高的境况,这主要来自于这几个方面:用于完成法律所规定的检查的费用和人力、用来敦促其外国合作商所产生的费用和人力,以及如果外国合作商依然不达标,其更换合作商所产生的费用和时间。

看上去这是一笔不小的开销。但细究可发觉,其中的很多费用只是名目吓人,实际数额并不高。更有一些费用,只会在满足了一系列条件的前提下才会产生。

其次,法案会迫使企业在保障劳工权益和保护环境等几个重点问题上作出有针对性、系统性的风险管理。所涉及的企业将有义务向联邦当局提交电子报告,报告中应详细列出检查结果,包括抽样检测和可疑情况的真实性评估。评估应符合企业社会责任框架下的准则。然而,一项欧盟委员会发布的调查报告显示,大企业为这项检查所需支付的平均开销仅为年营业额的0.009%。对于绝大多数大企业来说,这并非一笔沉重的负担。

那么,对于中小企业的影响呢?德国政界一直有“适度性原则”。迄今为止,根据德国联邦经济合作与发展部公开的表态,该法案极可能将不针对中小型企业,而仅对员工超过500人的大型企业产生约束力。

另外,如果员工超过500人的大型企业被查出违法,罚款也不一定是立刻产生:要么由政府部门出面开出罚单,要么被伤害了权益的个体起诉索取赔偿。但证明违法行为的责任在起诉方。

根据德国联邦经济合作与发展部以及司法部门所预设的框架,起诉方在绝大多数情况下是雇员,而该雇员在起诉前,首先必须去向其在当地的直接雇主寻求沟通,或起诉其在当地的直接雇主。这也很可能导致雇员由于各方面的顾虑而放弃起诉。

法案对中国企业各有利弊

该法案对中国企业的影响主要分为两部分:一部分是在德国设有分公司或子公司的中国企业,另一部分是和德国企业有合作关系的中国本土企业。

需要特别说明的一点是,尽管立法在德国的框架下进行,但该法案并不仅对德国企业具有约束力,因为其治理对象是德国企业和在德企业(从而也就包括了在德中资企业)。

在德国设有分公司或子公司的中国企业所面临的主要压力是必须针对该法案作出调整,尤其是那些雇员超过500人的大公司。否则,将和德国企业一样,面临巨额罚款以及被市场边缘化的惩罚。

值得一提的是,中国公司不应妄想自己能像德国公司应对那样轻松。因为在面对“该法案会损害德国公司利益”的质疑时,一份德国联邦经济合作与发展部的文件清晰回应:“供应链法为德国公司创造均等的竞争机会”。换言之,该法案除了达到其维护人权和环境保护的政治目的之外,还要保护德国公司的利益。但在德中资企业并不在获得“均等的竞争机会”的公司范围之内。

和德国公司有合作的中国本土企业所面临的主要压力是,必须加大在工作条件和环境保护等方面的投资,否则,就可能被德国合作方终止合作,或者被自己的雇员起诉。这里的中国本土企业并不仅指那些为德国公司提供零部件生产或组装服务的公司,同样也包括希望通过德资或者在德外贸公司,把自己的产品销往德国乃至欧洲的公司。

此外,就算这些中国公司在员工待遇、工作条件以及环境保护方面达到了该法律所认可的标准,也可能面临其德国合作方因为成本提高等原因而终止或减少合作。

此举措也会促使一些原本与劳动力更便宜的东南亚或非洲公司合作的德国公司,因当地成本的大幅度提高转而寻求与中国公司的合作。换言之,此举一方面将会使得部分德国公司取消与中国公司的合作,而将生产或组装搬迁到本国或者距离本国更近的东欧国家;另一方面,也可能刺激若干原本因为更低成本而与东南亚或非洲等地合作的德国公司,将生产线迁至成本提升幅度较少、技术也更好的中国。

另外,如果这些公司没有达到该法案要求的标准,根据前文所提到的框架,也有两种可能:要么其德国合作方被德国有关当局处以罚款,要么则必须该中方公司的雇员首先与其直接雇主沟通,或起诉其直接雇主。只有这个步骤走完后,才能起诉德国公司获取赔偿。在后一种可能里,步骤的繁琐客观上会导致很多这类的起诉无法进行。

法案制订与实施不会一帆风顺

供应链法对作为德国经济命脉的实体工业影响尤其大,因此,对其持支持和否定态度的人数都不少。

支持者主要来自于那些已在人权保护和可持续发展方面进行了投资、“先行一步”的德国企业。201912月,若干这样的德国企业联合呼吁政府为其提供公平竞争的环境。60家德国企业对“尽职义务”的概念作出清晰表达。也有一些环保组织、人权组织、教会和工会加入了他们。

他们的主要论点是:由于生产和供应链的全球化,链条上的每个环节都可能造成损害人权或环境的后果,这个情况在发展中国家尤为严重。疫情对全球供应链的压力加剧了这种状况。有些较有社会责任感的德国企业对此采取了措施,有些则没有。但那些没有采取措施的企业,事实上是对人权和环境损害的发生听之任之,因此,需要出台一部法律,确保供应链上的每一个环节都符合“企业的尽职义务”精神。

对该法案最强烈的批评声来自于企业界和经济界,其批评的焦点在于,该法案可能对经济带来的负面影响以及尚未估量的法律后果。

他们认为,此举是国家把一个自己也无法完成的政治性的控制任务强行推给了经济。很多人对法案主张者用来说服政府的调查报告所采用的调查和统计方法也提出质疑,从而使得其结果的可靠性也大打折扣。德国联邦雇主协会认为,该法案不具备可操作性。

不少机构已经用实际行动表达了对该法案的抵制。德国联邦雇主协会、德国工业协会、德国工商联合会以及德国零售企业协会已经联合起来,试图通过拖过年底的方式,来占用“国家行动计划”中所提及的时限。

另外一批强有力的批评者来自于联邦经济部、外事部门、总理府乃至联邦发展部内部。他们得到了默克尔的亲信、联邦经济部长阿特迈尔的有力支持。

本届红黑政府开始执政两年后,供应链法在欧盟定调“绿色协议”、疫情对全球制造业造成巨大冲击之际被重新提上日程。默克尔政府的微妙态度表明了,一向以实用主义为风格的他们,在面对这类重大改变时的疑虑和谨慎。

尽管该法案的倡导者为了避免“步子迈太大”设置了很多降低其约束力,甚至可以帮助企业合理规避“尽职责任”的条款,但该法案一旦通过,德国乃至国际商贸环境发生根本性改变的序幕就拉开了。

(作者系德国汉堡大学讲师)

责编:王硕

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