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环评法颁布二十周年

环评制度从被质疑“超前”到迎来“新纪元”

2022-11-16 22:55:00 来源:法治日报·法治周末

《法治周末》记者 马金顺

今年是《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)颁布二十周年。

二十年来,为适应我国生态环境保护管理需求,环评法历经两次修正,相关法律体系不断健全,源头严防、过程严管、违法严惩的环评制度也日趋完善。

“现在环评法又面临着新的修改。”中国政法大学教授王灿发近日在朋友圈发布了这样一条消息。

作为一项从国外引入的制度,环评如何在我国建设项目立项、可行性研究等既有环节中找到位置?实践中,该制度又是如何不断发展完善的?新形势下,我国的环评制度是否还有需要完善的空间?近日,《法治周末》记者通过梳理环评相关法律法规、采访多位环评专家,描摹环评制度在我国的发展完善历程及其所发挥的积极效应。

引入环评制度

为时过早还是恰逢其时

“环评制度是我国环境管理中的‘老三项’制度之一,还包括排污收费制度和‘三同时’制度(即建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)。”据王灿发介绍,其实,环评制度是一个“舶来品”,它是国际上比较成功的一项环境管理制度,早在1969年,美国便颁布法律,成为世界上首个创立并执行环评制度的国家。

随后,欧盟、日本等国家和地区纷纷效仿。特别是1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议,中国也派团参加。会上,各国都在积极交流环境管理经验,会议也把环境影响评价作为一项很重要的制度来推广。

1973年,在北京召开的第一次全国环境保护会议,揭开了中国环境保护事业的新篇章。会议讨论通过了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,其中提出做好全面规划,“对自然资源的开发,都要考虑到对气象、水生资源、水土保持等自然环境的影响”。环境影响评价的概念开始引入我国。

至于当初国内引入环评制度的原因,生态环境部环境工程评估中心原副总工程师、首席研究员任景明向《法治周末》记者分析说:“就当时国内发展来看,随着中国工业化、城市化等现代化步伐的加快,发达国家在发展过程中遇到的环境污染和生态破坏问题在我国也愈益凸显,借鉴发达国家环境管理的成功经验也便顺理成章、水到渠成了。”

据中南财经政法大学环境资源法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长高利红介绍,环境影响评价制度作为西方发达国家的产物,中国作为发展中国家,在引入之初曾有是否“超前”的质疑。

“通常而言,法律需具备前瞻性,但一味超前而不被现实社会所需自然极为不妥。”但高利红认为,当时,我国正处于改革开放时期,以经济建设为中心,该历史阶段各类高污染、高投入、高能耗的产业在全国各地发展,对国内的生态环境造成了极大影响。种种严重的生态环境问题,既影响了中国现代化建设事业顺利进行,也危害了广大人民的生活和安全,如不从源头上把关,环境问题就很难控制。因此,实施可持续发展战略,保障国民经济健康运行,引入环评制度不是为时过早,而是恰逢其时。

首次在法律层面被确认

环评制度有进步也存局限性

在高利红看来,尽管环评制度并非我国首创,但其一直承载着国人很高的期望,其目的是使可能影响环境的工程建设、规划或其他活动对环境造成的影响减少到最小程度。

“在进行新建、改建和扩建工程时,必须提交对环境影响的报告书,经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”19799月,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布实施,环境影响评价第一次在法律层面被确认。

高利红指出,上述规定首次把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环保法律,均含有建设项目环境影响评价的原则性规定,对预防建设项目环境污染和生态破坏的规则完善与具体执行,发挥了重要作用。比如,促成配套法规体系的建立、推动配套技术支持体系的发展、助力环境影响评价基本原则的探索、环境影响评价的执行率得以逐步提高。

然而,这一可喜进步的背后也有着不小的局限性,使之在后续很长一段时间内发挥的效果不甚理想。

高利红就所存局限性从三个方面向《法治周末》记者进行了分析:一是与我国现有体系的衔接问题,环境影响评价制度作为“舶来品”,在我国既有建设项目立项、许可证审批等环节找到位置仍有待探索;二是相关法律规定的抽象性问题,虽然于此之后制定的环境保护单项法律也重申了环评制度,但由于所有法律中均没有更多的具体规定,环评制度在当时更多只能是纸上谈兵,很难落在实处;三是随着可持续发展战略的实施,现行环评制度也远不能适应现实需要,例如,环境影响评价仅针对建设项目、范围过窄、缺乏对评价和审批部门的监督等问题。

环评法颁布

开创环评“新纪元”

针对前述环评制度存在的局限性,1986年,《建设项目环境保护管理办法》发布,其中规定了环境影响评价制度与建设项目审批制度的衔接问题。1998年,国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》,该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都作了明确规定。

作为当时的主要起草人,王灿发评价称:“《建设项目环境保护管理条例》的制定,让环评制度和‘三同时’制度有了最直接的法规依据。”

同时,业内也意识到,环境影响评价仅针对建设项目,范围过窄。另外,一个项目的环评,一旦规划错了,影响更大,所以除了强化建设项目必须环评外,亟待开展对重大经济社会发展政策和规划的环评,建立和完善环境与发展综合决策制度。

“环境评价制度具有制度和工具的双重属性,它既是源头预防的一种制度安排,也是环境保护纳入经济社会综合决策的决策支持工具。”任景明说。

在此背景下,环评法被纳入立法计划。

谈到环评法的立法过程,多位业内专家都表示,“太不容易了”。

据高利红介绍,环评法起草期间,全国人大环资委组织代表团赴美国、墨西哥对环境影响评价立法及实施情况进行了考察。经两年多努力,并经全国人大环资委两次审议,形成“草案”。初审中,多数委员表示赞成,但仍存有关部门对政府政策和规划应否进行环评的异议。后经20个月反复研究与协调,达成了制定环评法具有必要性、政策环评暂且置后、规划环评具备合理性、建设项目环评以现行行政法规为基础的四点共识,并依此对草案进行修改并提请全国人大常委会审议,后又经再次修改,最终以高票获得通过。

“今年环评法的颁布,开辟了我国生态环境保护工作源头预防的新道路,极大地提高了环评的社会地位和知名度,也提高了环评的执行率。”高利红说。

王灿发也表示,环评法是我国针对一个管理制度进行单行立法,在环境立法领域是具有开创性的。从项目管理到规划管理,从微观到宏观,从单向到综合,从当前的管理到将来的管理,环评法的颁布开创了环境影响评价制度的新纪元。

此外,王灿发认为环评法为后期相关法律的制定、修订提供了依据,“如果没有环评法,就不会有《规划环境影响评价条例》的制定和《建设项目环境保护管理条例》的修订”。

推进减污降碳协同增效

新形势下环评法亟需完善

过去20年,环评法历经2016年、2018年两次修正,对社会发展发挥了至关重要的作用。

但在高利红看来,就当前我国发展面临的严峻形势和复杂问题,可说环评制度的作用尚未得到充分发挥,环评的一些独特作用尚未得到足够的重视,还有一些需要完善的地方。

比如,“三线一单”(即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)与规划环评、项目环评的衔接模式、衔接途径、衔接保障制度等还需要在实践中不断完善;目前对环评制度法律保障机制还不完善,我国现行的环评法以及相关的法规对政策、国民经济规划、法律法规等重大宏观事项的环境影响评价尚无法律法规依据;在环评工作中,对气候变化因素及影响的分析和评价路径尚不明晰,无论从管理规定、技术导则到评价模式、重点任务,再到评价结论和管理应用均尚存空白,对环评制度发挥其在实现“双碳”目标和减污降碳协同治理方面的潜在作用带来挑战。

原环境保护部环境影响评价司司长祝兴祥也曾指出,随着“双碳”目标的提出,关于将碳评价纳入环评的呼声不断,国家和地方生态环境部门也积极组织开展了区域、行业试点工作。在“双碳”目标背景下,如何发挥环评制度源头预防的特点,切实推动减污降碳协同增效,推动产业低碳绿色发展,迫切需要明确相关的制度设计、工作程序和内容。

王灿发建议,让“三线一单”入环评、建立以“三线一单”为核心的区域生态环境评价制度应是接下来环评法修改的重点。此外,提高规划环境影响评价的有效性、加强事中事后监管、加强对环境影响报告质量的管理、加强环境相评价制度与排污许可等其他制度的衔接、将碳排放评估纳入环境影响评价等均应成为此次修法要点。“环境评价制度的完善还是要回归制度本原,即把对生态环境保护的考虑纳入经济社会发展的综合决策之中,而环境评价文件就是业主或开发商对社会公众和政府的一个正式承诺,用与经济发展阶段相适应的方式减缓不良影响,推动经济高质量可持续发展和生态环境高水平保护。”任景明说。

图片来源:中国环境

责编:戴蕾蕾

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