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​生态修复的法律与技术之困

2021-02-25 08:44:00 来源:法治日报·法治周末

法治周末记者  张贵志

生态环境曾遭严重破坏的广东南岭国家级自然保护区,如今已是绿树成荫、鸟叫虫鸣,一片宁静。南岭,正在恢复它往日的风貌。

这起持续近十年的全国著名环境公益诉讼案——“南岭案,终于画上了句号。

提起该案的北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称自然之友)环境政策顾问葛枫告诉法治周末记者,生态修复是个比较复杂的事,不仅需要行政部门、法院、社会组织等各方都发挥作用,而且还需要技术,也比较花钱

生态环境修复是专业性的系统工程。河北环境工程学院副教授、武汉大学环境法研究所研究员曹晓凡认为,生态环境为人类世代所依存,应当尽可能保持完整状态,被污染后应当尽可能恢复到平衡状态。

各方共同参与的修复监督

20201127日,在清远市中级人民法院的主持下,广东南岭自然保护区生态损害环境公益诉讼案件(以下简称南岭案)通过原告、志愿者及专家验收。这也是迄今为止为数不多完成的生态修复案。

南岭国家级自然保护区位于广东省北部,地处南岭山脉中段南麓,是广东省内面积最大的自然保护区,总面积达5.84万公顷,其中核心区面积2.36万公顷,缓冲区面积1.5万公顷,实验区面积1.98万公顷。保护区内分布40多种国家重点保护的珍稀濒危植物、数十种国家一二级保护动物,有广东唯一的原始森林。

这起全国著名的环境公益诉讼案起于2011年秋,几位自然爱好者前往南岭徒步时,发现南岭国家级自然保护区的核心区内正进行炸山修路。

2012年,在环保志愿者们的反对下,工程一度停工。然而3年后,志愿者们却发现工程不但重启,甚至南岭核心区内的道路正在硬化,南岭内的生态环境遭到严重破坏。

广东省林业厅调查组于2012年前往南岭实地调研后称,受施工影响受损的森林植物包括杉树、苦竹、小果冬青、深山含笑、甜椎、山苍子、马尾松、广东松等多种保护植物。

201634日,自然之友将景区公司起诉至广东省清远市中级人民法院。同年1229日,在清远市中级人民法院的主持下,原被告及各方达成生态修复等调解协议。

201710月,南岭开工修复,20184月底完成生态修复工程,当地政府按照修复方案,于2018423日,全面停止南岭自然保护区的旅游开发,禁止游客进入。

经过1年生态修复,两年多抚育工作后,被破坏的南岭核心区在202011月迎来验收。

经当地负责修复的林业局工作人员介绍,3年多来,经整地、种植、撒播到浇水维护、追肥、病虫害防治和补植的工程,南岭在人工复绿下逐渐恢复生机。

据修复工程《竣工验收监理报告》显示,3年多修复施工中所种植物主要为高山杜鹃、杉木、荷木、南方红豆杉等。

厦门大学生命科学学院教授李振基介绍,南岭上分布黑熊、水獭、水鹿等动物,过去,过往车辆的路杀曾是它们最大的威胁之一。如今南岭自然保护区俨然无人区,有益于动物栖息、繁衍、生存,而树种随山风传播也可还南岭绿意。

说起这次的生态修复成果,自然之友环境政策顾问葛枫认为,这要得益于法院、行政部门和原告等起诉单位与社会都可以参与到后期的修复监督,这在当时是环境公益诉讼上一个创新

葛枫称,调解协议还规定了违规修建的公路只能用于森林防火、资源管护、生态修复用途,被告被判定赔偿500万元用于南岭核心区生态修复,且每年12月应向法院和公益诉讼人通报生态修复进展情况。

毁山容易,复绿却需百年。

现如今,近十公里的道路两侧,虽说常春油麻藤、乌毛蕨郁郁葱葱;但山坡上人工凿出的洞里点播的马尾松、黑松等植物的种子,仍需时间成长。特别是高海拔地区植被生长缓慢,植被勉强覆盖裸露的土地,恢复依旧需要漫长的过程。

上述负责修复的林业局工作人员亦称,我们人工修复工序能做的已经完成了,剩下只能由南岭自然生长

没有参与进修复是一个遗憾

南岭案在各方努力下得以完结,但不是每一件环境公益诉讼案都有一个完美的结局。

葛枫称,他们在福建南平的一起环境公益诉讼中就留下了一个遗憾。

20151029日,自然之友迎来了一起环境公益诉讼胜诉案件。

福建省南平市中级人民法院开庭审理了南平生态破坏案,并判决两位原告(自然之友和福建绿家园)胜诉。这也是新环保法实施后第一例判决的环境公益诉讼案。

法院认定被告谢某、倪某、郑某、李某行为具有共同过错,构成共同侵权,判令4被告5个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石,恢复被破坏的28.33亩林地功能,在该林地上补种林木并抚育管护3年,如不能在指定期限内恢复林地植被,则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元;共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元,用于原地生态修复或异地公共生态修复;共同支付原告自然之友、福建绿家园支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用16.5万余元。

该案是一起破坏生态的环境民事公益诉讼案,被告谢某等违法开矿,严重破坏了周围的天然林地,被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能,而且影响到了周围生态环境功能及整体性,导致生态功能脆弱或丧失。

葛枫告诉记者,他们希望能够参与到后期的执行过程中,希望负有监管职责的行政部门在后期的执行过程中起到监督的作用,并要求当地林业部门参与进来组织修复。但法院没有支持,导致他们没能持续跟进修复的过程。

因没能参与生态修复留下遗憾的,还有曲靖铬渣污染。

曲靖铬渣污染,被称为中国第一起由民间环保组织提起的环境民事公益诉讼案,历经10年终结案。

作为原告方自然之友的代理律师之一杨洋告诉记者,此案从2011年开始起诉,当时对土壤作了检测,超标达几千倍。此案历经10年的诉讼,虽说终于结了案,但修复的过程没有参与,我们仅从现场来看,修复的效果还是可以的。但从专家的角度来看,修复还是存在很多问题

杨洋称,虽说生态修复的门槛很高,但按照技术标准来修复还是不难的。

生态修复亦有烂尾

在一些地方,生态修复往往会成为烂尾

曹晓凡认为,造成此局面的原因在于生态环境修复是专业性的系统工程。对于涉及面广、后果严重的环境污染事件来讲,个别案件会出现责任人无法查明或者当事人并不具备修复能力的情况

比如,曾经有过一个中央环保督察的典型案例,安徽芜湖市对中央环境保护督察组交办的信访问题调查整改重视不够,督办不力,审核不严,导致群众多次举报的工业固废污染问题长期得不到解决,群众举报实际成为烂尾案件

据澎湃新闻2019512日报道,511日,生态环境部通报中央环保督察回头看典型案例,安徽芜湖市对中央环境保护督察组交办信访问题调查整改重视不够,督办不力,审核不严,导致群众多次举报的工业固废污染问题长期得不到解决。

芜湖经济技术开发区管理委员会调查敷衍,整改不力,弄虚作假,表面整改。督察组称其既未查清污染事实及污染来源,也未依据相关规范标准对固体废物及受污染场地采取应有的处置措施,性质恶劣。

曹晓凡称,生态修复,古已有之。近些年来,环境污染严重,生态系统退化的严峻形势这样的论断多次出现于党和国家的各种正式文件中。具体到生态修复来讲,中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》就提出体现环境资源生态功能价值,促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿,用于替代修复的工作原则。

早在2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》就要求:探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度,加快推进生态文明建设。最高人民法院对上述政策要求予以回应,2014128日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条、201529日最高人民法院审判委员会第1644次会议通过的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条、2019520日由最高人民法院审判委员会第1769次会议通过的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条均就生态环境修复作出了规定。2020年颁布的民法典对此专门作出规定,最高人民法院的上述3个司法解释也于2020年年底根据民法典分别作了修正。

对生态修复要公平公正开展评估

生态环境为人类世代所依存,应当尽可能保持完整状态,被污染后应当尽可能恢复到平衡状态。需要说明的是,这种平衡状态不一定是原有的状态,有的环境污染给生态带来的损害是不可逆的。曹晓凡说,如天津海事法院(2003)津海法事初字第184号民事判决书就曾指出,尽管涉案污染海域的水质在4个月后已恢复到事发前的水平,但水质的恢复并不等于渔业资源的恢复。又如江苏泰州污染案,最高人民法院(2015)民申字第1366号民事裁定书、江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号民事判决书均指出,虽然河流具有一定的自净能力,但是环境容量是有限的,向水体大量倾倒副产酸,必然对河流的水质、水体动植物、河床、河岸以及河流下游的生态环境造成严重的破坏。如不及时修复,污染的累积必然会超出环境承载能力,最终造成不可逆转的环境损害。

从上面来说,生态修复有法律做支撑,但问题还是在于执行的彻底不彻底。杨洋认为,首先要有标准,修复到什么标准?现在土壤的标准有了;第二,现在搞生态修复的公司鱼龙混杂,很多没有资质,我们对此好像还没有具体的标准;三是生态修复竣工验收流于形式。

曹晓凡则认为,一些法院出于生态修复专业性的考虑,对专业机构的评估报告和修复方案照单全收,这种做法可能会使技术性与法律性之间的关系不能得到妥善处理,带来新的不公平或者不公正。另外,按照现行法律及司法解释的规定,生态修复的一系列评估等费用由责任人来承担,但评估数额的大小又与专业评估机构的收费具有直接关系,导致有的案件中评估数额高达实际修复费用的两倍甚至更多。建议评估机构能够秉持科学精神,公平公正地开展评估工作;人民法院等也要把握好技术性与法律性之间的关系。

责编:王硕

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