中央政法委机关报法治日报社主办

您所在的位置:首页  > 环保法治

生态文明:野生动物保护法修订的新定位

2020-11-19 09:40:00 来源:法治日报·法治周末

野生动物保护法经过这次修订,总的定位应该是生态保护法,而不是野生动物资源合理利用

法治周末记者 张贵志

“我们对野生动物的保护,我认为要立于科学的基础之上,这是有利于生态平衡、有利于大自然演进的,这才是生态文明。”

116日,北京市农林科学院院长李成贵在中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称中国绿发会)法工委主办的《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》(以下简称野保法修订草案)研讨会上发表了上述观点。

今年2月全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定实施后,社会各界对野生动物保护法再次进行修订的要求呼声强烈,也让这部刚刚于2016年修订实施的法律迅速提上了再次修订的日程。

1022日,经十三届全国人大常委会第二十二次会议分组审议后的野保法修订草案,开始向社会公众公开征求意见。

此次草案强化了公共卫生安全与生态安全并重的理念,明确规定了加强野生动物收容救助能力建设和保护利用边界等内容。

法治周末记者注意到,这次召开的研讨会主要聚焦野生动物保护中存在的现实困难与问题,参会人员同时对野保法修订草案的具体建议展开了讨论。

野生动物保护在实践中有七个矛盾

“法律保护对象为野生动物,范围极其广泛,显然我们保护野生动物的部门、主体、实际一线保护人员、手段都较少,如果按照目前现状来看,可能无法满足实践需要。需要重点考虑、在实务中须重点协调。”司法鉴定科学研究院《中国司法鉴定》编辑部主任、副编审朱晋峰在研讨会上提出了目前野生动物保护对象的广泛性与保护主体狭隘性之间的矛盾。

朱晋峰提出的这一矛盾,不少基层单位对此感受颇深。

据福建省南平市人大代表、建阳区林业局高级工程师龚辉此前介绍,他所在的区没有设立野生动物保护机构及配备编制,人员均为兼职,没有配备野生动植物保护专业人员相关设施设备。在日常野生动物保护及防疫战中,还存在技术力量薄弱和技术手段落后等力不从心的现象。

朱晋峰提到的第二个矛盾是主管部门多样化与保护方式统一性之间的矛盾。“根据野保法修订草案,野生动物保护的主管部门为林业、渔业部门,还包括其他部门等,保护部门较多,但对野生动物保护的方式、措施、程序、协调性上应当保持协调性、统一性,以便于动物的保护。”

据法治周末记者了解,正是由于野生动物保护涉及林业草原、农业农村、卫生健康、市场监管、食药监管等多个部门,在养殖、市场流通等方面容易形成缺位,甚至出现“九龙治水”的执法困境。

此外,由于目前森林公安已转隶到地方公安部门,林业部门也将不再设专门的执法队伍,因此野生动物保护执法力量有弱化趋势。

普遍保护与重点对待的矛盾是朱晋峰说的第三个矛盾。他认为,野生动物保护法在保护类别、保护措施、保护方法、保护手段等方面需要根据野生动物的不同需求、不同类别等进行区别对待,实现在普遍保护的基础之上,强调分类分级管理,有一定的区别对待。

第四个矛盾是主动预防与应急处置之间的矛盾。

“动物保护首先强调的是主动预防,在动物没有受到侵害前就采取措施防止其受到侵害。这包括两个方面,一个是在日常环境下对野生动物的主动预防,一个是在出现突发公共事件、公共环境事件,但对野生动物还没有造成侵害前,我们如何采取特别的预防措施。应急处置是指在野生动物受到侵害时,如何采取应急救济措施也是我们应当关注的重点问题。因此,野生动物保护法要处理主动预防与应急处置之间的矛盾。”朱晋峰说。

第五个矛盾是野生动物保护与野生动物运用之间的矛盾。

朱晋峰认为,野生动物保护是野生动物保护法的首要任务,但是对于一些科研等特殊需要,确实需要对野生动物加以利用、运用等,我们就需要对其加以规范,在动物保护与动物运用之间找到一个合理的度,并对动物运用的形成加以明确、具体的规定。

第六个矛盾是本土野生动物保护与外来野生动物保护之间的矛盾。

在朱晋峰看来,本土野生动物保护是必须的,外来物种可能会丰富我们国家的生物链,但也可能对我国的生态造成破坏。两者之间的矛盾如何协调,也需要野生动物保护法予以解决。

第七个矛盾是野生动物保护与人的生存生活之间的矛盾。

“动物保护不是为了保护而保护,最终是为了要实现人与自然的和谐共生。因此,野生动物保护法一方面要解决动物保护与人的生命健康如何协调的问题,另一方面也要重点解决两者出现矛盾时,如何处置的问题。”朱晋峰特别指出,这个问题在本次野保法修订草案中体现较少,需要加强。

野生动物保护应从生态保护角度出发

实现人与自然的和谐共生在某种程度上就是实现生态文明。

“野生动物保护法经过这次修订,总的定位应该是生态保护法,而不是野生动物资源合理利用。”中国海洋大学教授徐祥民认为,从生态保护角度来说,野生动物保护是指保护一切需要保护的动物,而不仅是那些珍贵濒危动物。

徐祥民建议,修订的法律应该建立野生动物物种及其所在生态系统健康评级制度,这个健康评级制度基本上是取代我国重点野生动物名录和有重要生态科学社会价值的陆生野生动物名录。

“今天不应再满足于对两个名录中动物的保护,而应该对一切需要保护的动物实施保护。并建议采取健康评级,让已经具备开发的野生动物退出野生动物保护法保护范围。有些野生动物是濒危的、珍惜的,但是有些野生动物,比如,像海里的渔业野生动物,已经是大宗的资源,是很健康的,并且是可以进行企业化生产的资源,就应该让它退出野生动物保护法保护范围。”徐祥民说。

在中国艺术研究院研究员梁治平看来,野生动物和人的关系,就是人和自然的关系,这是人类面临的一个巨大的生存性问题。因此,修法的方向必须按照生态保护、生物多样性保护的目的来重新设计野生动物保护法,而不是按照现在物种稀缺程度和物种经济利用价值来界定法律所保护的野生动物种类。

“这次草案修订应该把人工繁育的野生动物作为野生动物放进去。法律首先是限制,进而是禁止对野生动物的商业性利用,要杜绝增量,减少存量,安排可行时间表在合理时间内帮助现有经营野生动物的行业退出转业,妥善安排其所涉及的野生动物。野生动物保护法中人工繁育野生动物名录要废除,野生动物驯养目的是公益性,现在人们经常混淆公益性,将科学研究和人工繁育不作区别。”梁治平说。

北京大学宪法行政法教授沈岿则提出,野生动物保护应该充分体现和贯彻公共治理的观念和原则,而如果要体现这些观念和原则,就应该让基层群众性自治组织、社会组织、企业事业单位、志愿者等群体开展更多野生动物保护及相关生态保护、公共卫生安全的支持活动。并且,这些组织可依法对违反野生动物保护法律法规可能造成重大后果的行为进行举报、控告甚至提起公益诉讼。

中国农业大学人文与发展学院法律系教授李玉梅的建议,在野保法修订草案中增加“由行政主管部门进行公共卫生安全审查”的规范性要求,防范公共卫生安全风险。她希望通过新的法律调整实现生态系统中人与野生动物的“动态均衡”关系。

科学划定野生动物保护和利用边界

根据我国野生动物保护法第十条规定,国家对野生动物实行分类分级保护。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。国家重点保护野生动物名录,由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定,并每5年根据评估情况对名录进行调整。国家重点保护野生动物名录报国务院批准公布。地方重点保护野生动物,是指国家重点保护野生动物以外,由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护野生动物名录,由省、自治区、直辖市人民政府组织科学评估后制定、调整并公布。有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录,由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定、调整并公布。

对于这条规定,李玉梅表示非常认同,但她同时指出,分类分级保护的具体内容需要科学划定并明确边界,方可科学处理野生动物保护与利用的关系,把握利用的边界和限度;方可提供可操作的野生动物保护法律实施路径;方可开展可持续的野生动物研究、观赏和文化传承等。

李玉梅建议,将野保法修订草案第四条规定“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管、风险防范的原则,鼓励开展野生动物科学研究,培育公民保护野生动物的意识,促进人与自然和谐共生”中的“规范利用”修改为“科学利用”。

李玉梅认为,野生动物的分类有广义和狭义,野生和人工繁育野生动物之分,科学认知、探究并利用是至关重要的。为了避免基因衰退,保护野生动物种群数量而人工繁育野生动物,一定要经过科学的野化训练使其适应预定的野外生存的自然采食及气候条件,方可放归,做好记录并形成可追溯的科学体系,野生动物繁育的科学技术和科学伦理在其中发挥重要作用。

中国人民大学教授周珂则建议,将野保法修订草案中关于野生动物的“规范利用”改成“限制利用”,或者直接将“利用”去掉,不提规范利用,也不提限制利用。

周珂还建议,在包括城镇乡村中建立野生动物的无害栖息地,“现在随着城市化的扩展,一些野生动物已经进入城镇当中,不要说野鸟,甚至刺猬、黄鼠狼等小动物都已进入城镇中了,只要它的栖息地对人类没有害处,只要不是大种群的野生动物,我们也要保护”。

在加强野生动物保护背后,还有一个现实问题是,该如何保障人类的生产、生活?

李玉梅告诉法治周末记者:“人和动物都是自然界中生物家族的成员,整体而言,两者之间存在三种关系形态,即有益动物共生关系、有害动物竞争关系和无害无益动物共存关系。在农业生产和生活中,人类与野生动物的关系特别是对立关系常引发人类和生态系统灾难,需要法律纠正。”

她举例说,破坏动物栖息地的耕地开垦行为带来的生态破坏,法律应该严格禁止。但人类正常的生产、生活空间和野生动物栖息空间都需要保障,法律要明确人类生产、生活的和野生动物生活的空间边界,不断进行动态均衡调整,真正实现人和野生动物的和谐共处。

野保法修订草案第十八条对人和野生动物的竞争关系进行了必要的规范,即规定有关地方人民政府应当采取措施,预防、控制野生动物可能造成的危害,保障人民生命健康、财产安全和农业、林业生产。

在李玉梅看来,这条规定具有积极意义,但她建议进一步明确地方人民政府的级别,建议修改为“县级以上人民政府”。

此外,野保法修订草案第十九条规定,因本法规定保护的野生动物,造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的,由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费,由中央财政按照国家有关规定予以补助。

李玉梅建议,将野生动物致害补偿主体具体化,修改为由造成损害的野生动物主管部门所在地政府承担赔偿责任。她同时建议“将推进野生动物致害保险作为政府义务”修改为“县级以上人民政府应当鼓励、支持、推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务”。

李玉梅认为,这样才有利于农村社区居民共同参与到野生动物保护中,缓解负面社会情绪,有利于凝聚野生动物保护的社会共识和一致行动。

责编:王硕

联系我们 | 诚聘英才 | 广告征订 | 本站公告 | 法律声明 | 报纸订阅

版权所有 Copyrights © 2014-2019 www.legalweekly.cn ALL RIGHTS Reserved 《法治周末》

京ICP备10019071号-1 京报出证字第0143号

京公网安备 11010502038778号