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立法折射从计划经济转向市场经济的改革历程——立法人张春生访谈

2020-11-12 09:15:00 来源:法治日报·法治周末

■中国立法往事系列报道(二)

立法折射从计划经济转向市场经济的改革历程

——立法人张春生访谈

十二届三中全会正式提出有计划的商品经济。

采访:法治周末采访组

口述:张春生

由计划体制转入市场体制,实质是一个资源配置方式的转变,即由政府配置资源改由市场配置资源。这个转变,不仅经历了一个长过程,而且伴随着若干具体经济制度的更替。

诸如,经济主体由单一公有改为公有与非公有(个体、私企、外企成分等)并存;要承认各类主体依法追求财富的权利;而要做到这些,就必须严格保护各类主体的产权;还要制定各类主体之间横向的以及市场主体和政府之间纵向的市场规则,从而形成一个开放、平等、竞争、公平、有序的市场环境。

这是40年来,经济体制改革进展的基本脉络。

经济体制改革围绕这个主线,从政策上大致有一条路线图。而为这个改革服务的立法,也有一条路线图。客观历程显示,两条路线图都不是事先计划好的,而是从改革实践与立法的回顾研究中,总结提炼出来的。

改革与立法,构成了两条方向相同的平行线。前者引导着后者,两条路线图在内容上并不是完全重合的。改革是对方向和制度的探索,立法则是把相对成熟的制度以法的形式确定下来,一体遵行,长期不变。两条线路图都不是笔直前行的,都是在实践中探索、总结,不断弃旧图新的过程。

近日,全国人大常委会法工委原副主任、中国法学会立法学研究会首任会长、中国人大制度理论研究会副会长张春生在接受法治周末记者专访时,为我们回顾了这一立法进程。透过他的回顾,我们可以大略地勾画出从计划经济走向社会主义市场经济的法制路线图。

中外合资经营企业法:对外开放的第一步,向市场经济转换的“破冰”之举

吸引外资,利用外国的先进技术和管理经验,是十一届三中全会的重要议题。而外国投资者面对一个刚刚结束10年动乱的国家,是不敢贸然带着资金设备来办厂的。形势需要中国作出法律上的保障。为此,邓小平在三中全会的总结讲话中,提出了一批立法项目,外国人投资法赫然列入其中。

19794月,刚刚成立的全国人大常委会法制委员会,在彭真的主持下,开始了外国人投资法的酝酿起草。

由于我们没有利用外资的经验,马上制定一部综合性的外国人投资法有较大困难。叶剑英提出,可以考虑先制定一部中外合资经营企业法。这个意见得到大家赞同。

合资法只有十五个条文,结构分三层:一是合资模式是有限责任公司,中外双方各出资承担有限责任,不对外发行股票。二是对外方投资者给予保护和优惠,使之有利可图。三是中国政府对企业实行必要的监督管理。

这时,改计划经济为市场经济的改革远未提上日程。但是,现实提出的问题是,既然引来的是外资,那就只能按外资的运行方式设计制度轨道。这方面最突出的是两项:

一是在整体的公有制体制内建立一个非公有制主体,并以法律保护它们的财产权。这既包括合营各方投入的有形财产(现金、设备),也包括专利、商标这些无形财产。外国合营者所得税后利润,有权汇往国外。这是中国单一公有制经济实行多年之后,首次以法律作出的保护私人资产的规定。

二是在计划体制内,开了市场配置资源的先河,合营企业是按市场原则运行的。首先是合资法确认了合营企业是自主经营的独立主体,它的生产经营计划,只报主管部门备案;产、供、销全由自己在国内、国际市场以合同方式解决,计划部门和主管部门不予干预。

可以这样说,当时参与立法的人,并没有意识到这个法将引发重大体制变化。然而,这些简明又重要的法律制度显示,在中国整体的计划经济体制内,已经开辟了一片市场经济的新天地。是一次“破冰”之举,这个法既是对外开放、也是经济体制改革的“龙头”法律。

合同法:逐步建立平等主体之间的交易规则

合同法被提上立法日程,也是由对外开放直接引发的。中外合资法通过后,法制委员会在彭真主持下,召集中央有关部门的座谈会上,明确地把合同法列入了配套法律。原因很清楚,成立合资企业,要订立合资合同;合资企业进出口以及在国内交易,也要订合同。

但是,建立一个适应现代市场经济、完整的合同法,对于在计划经济轨道上行进多年的现实来说,谈何容易。受客观条件和主观认识的约束,法制委员会从现实出发,于1980年成立了由国家经委、工商行政管理总局牵头的经济合同法起草小组,由时任全国人大法律委员会副主任委员顾明联系,着手起草工作。

经过一年多的调查研究,起草出了经济合同法草案。经法制委员会分组审议、主任会议讨论修改,继而提请全国人大常委会审议后,1981年年底,由五届全国人大四次会议审议通过。

回头来看,经济合同法是计划经济母体中产生的一个进入市场的“婴儿”,明显带着新旧交错的特征。说它“新”,突出表现在自然人、法人(主要是公有制企业)和其他组织,都能以主体身份订立和履行合同;以合同为依据进行交易;因对方违约造成损失,有获得赔偿的权利,这就把市场交易的通用规则引入了经济活动。

说它“旧”,这种经济合同仍然受着国家计划的支配和制约。一是经济合同法第一条明确规定了这个法的立法宗旨之一是“保证国家计划的执行”。二是在合同订立和履行中,“属于国家指令性计划产品和项目的经济往来,必须按国家下达的指标签订经济合同;如果在签订时不能达成一致意见,由双方上级计划主管机关处理;如果订立经济合同所依据的国家计划被修改或取消,则允许变更和解除合同”。在相当意义上可以说,当事人之间的合同是实现国家计划的一种手段。

有一件事,也显示着经济合同法的局限。在这部法律起草过程中,国家进出口管理委员会(后改为对外经济贸易部)等部门也在起草涉外经济合同法。考虑到,两者都是经济合同法律,1981212日,国务院经济法规研究中心季崇威给法制委员会王汉斌、顾明写信,提出了两个法可否合并起草的问题。顾明批示:“涉外合同较复杂,很难合并到合同法中去。”法制委员会党组讨论后,王汉斌回复顾明,同意两者不合并,“但可单独拟订‘涉外合同暂行条例’”。这里所称“涉外合同较复杂”,实质是我们的经济合同法与国际上完全按市场经济运作的合同规则有大的差异。

19853月,全国人大常委会通过的涉外经济合同法,在合同的订立、履行和违反合同的责任等诸多方面,都体现了与国际通行规则接轨的原则。这部法律规范的对象是外国投资、对外贸易以及中外合作勘探、开发自然资源等。由于它“涉外”,决定它适用中国法律外,还必须与我国参加的国际条约和国际惯例相一致。这成了我国涉外经济立法的一大亮点。它突出表现在法律适用的问题上:

一是,除某些类型的合同(主要是外国对华投资合同、中外合作勘探、开发自然资源合同)外,当事人可以自行选择适用哪些国家的法律,以充分体现意思自治原则。当事人没有选择的,适用与合同有最密切联系的国家的法律。我国法律没有作规定的,可以适用国际惯例。

二是,我国缔结和参加的国际条约,如果和我国法律有不同规定,应当适用该国际条约。但是,我国声明保留的条款除外。

这个合同法的重大进展,促进了利用外资、对外贸易活动,也为我国十余年后加入WTO创造了法律条件。

第三部合同法即技术合同法,是适应经济体制和科技体制改革的需要而制定的。商品市场的发展势必推进技术开发、技术转让、进而加速科技成果的商品化、开放和完善技术市场。因技术开发、转让、服务活动所形成的合同急需有相关法律予以调整。技术合同法就是在这一形势下应运而生的。

这部法律案经过国务院组织起草,全国人大常委会调研和审议,于1987623日通过。它除了对技术开发合同,技术转让合同,技术咨询合同和技术服务合同分别作了规范之外,还对各类技术合同的订立、履行、变更、解除以及争议的仲裁和诉讼作了统一的规定。

合同立法走了一条分解式立法到统一立法的路径,经历了20多年的历程。这并非主观不努力,而是受着客观条件的局限。这个以条件和经验为基础的立法进程,也有它的益处,它既满足了改革的迫切需要,又为制定统一的合同法积累着经验。

商标法和专利法:交易活动催生产权制度,推进创新与竞争

交易活动催生了产权制度。商品经济的发展,必然要求从法律上明确和保护商品所有者的财产权利。

从立法进程说,中外合资经营企业法的实施,势必引出保护企业财产权的立法,其中既包括有形财产权利,也包括无形财产权利。中外合资法已明确规定,保护外方合资者的工业产权,就是指的商标专用权和专利权。为落实中外合资法,1979825日至98日,在彭真主持下,法制委员会连续召开座谈会,议题之一,是讨论合资法的配套法律。由于合资法已经规定可以用“工业产权”投资,商标法和专利法的立法提上了日程。

商标法立法进程中,争议比较集中。我国1963年有一部商标管理条例,这次制定商标法,不是简单修补,而是制度的转轨。

1982510日,法制委员会全体会议讨论国务院提交全国人大常委会的商标法草案。草案对1963年“条例”修订的主要内容,是将对商标的全面、强制注册改革为由厂家自愿注册。

全面强制注册是政府监管行为,注册文件上要写明商品质量标准,政府通过商标管理监管商品质量,商标成了商品的“质量保证书”。而自愿注册是由厂家自主申请,经国家主管部门核准的注册商标,注册人享有商标专用权,受法律保护,任何单位和个人不得仿冒。

法制委员会审议过程中,少数委员主张强制注册,以“维护消费者利益”。多数委员认为,商标是商品的标志,主要作用在于维护企业和商品的信誉,以提高市场竞争力。因此,要不要通过注册取得商标专用权,是企业的自主行为,由企业通过产品质量的竞争产生活力,政府一般不应予以干预。

法制委员会肯定了草案中自愿注册原则是改革方向,在当年8月全国人大常委会审议中,这个原则得到多数委员的认同,商标法获得通过。

传统社会主义理论只承认社会主义社会存在商品生产和商品交换,不承认商品经济。十一届三中全会后,在“对方开放、对内搞活”的新方针下,社会主义应当发展商品经济,成了党内外的基本共识。因此,商标法第一条立法宗旨的规定中,赫然写上了保护商标专用权,“促进社会主义商品经济的发展”。可以说,商标法是第一次以法律肯定了商品经济制度。

专利法的立法争议时间长,焦点也相对多些,这个法从1979年年末酝酿起草,到19844月通过,大的争议是两个问题:

一是,我国是生产资料公有制和计划经济的社会主义国家,应不应当实行专利制度。专利制度的基本特征是专利权人(企业或个人)对专利技术的垄断使用,以在市场竞争中获得超额利润。任何企业和个人要使用该技术,必须经专利权人允许,并按期缴纳使用费。当时研究了国际情况,西方市场经济国家大都实行专利制度,而苏联、东欧社会主义国家则实行“双轨制”:一轨是对外国人实行专利制度,另一轨是对国内实行发明奖励制度。

在这样的情景下,应不应当制定专利法,实行专利制度,就产生了两种主张的争议。一种认为专利制度同社会主义不相容,会使科技成果相互封锁,难以推广。而不实行专利制度,可以无偿仿制国外技术,也可以“一家引进,百家使用”。持这种主张的多是一些经济主管部门。另一种意见则认为,从发展前景看,我们从经济上赶上发达国家,无论从吸引国外先进技术,还是鼓励企业发明创新,都应当实行专利制度。现实经济生活中无偿利用科技成果,吃“大锅饭”的现象不能继续了。持这种主张的多是企业中的科技力量。当时,昆明第二橡胶厂一位技术人员刘忠,自己拥有54项新发明,期盼专利法实施后申请专利。

党和国家领导立足改革和发展全局,在实行专利制度上取得共识。彭真和邓小平商议后,主持全国人大常委会委员长会议,决定将国务院提请审议的专利法草案列入常委会议程,并提出:“专利法主要是对外,对内也要有相应规定。同时也要有利于推广先进技术,当然也不能吃大锅饭。”

二是制定一部什么内容的专利法。多数国家一般对三种新技术授予专利权,予以保护,即发明、实用新型(小发明)和外观设计。我国专利法应当保护几种专利,也有争论。工业主管部门及某些负责同志倾向于只保护发明专利,这是现实中国最缺少的,否则“大的抓不住,小的非常繁琐”。科技界和有的领导同志主张三种都保护,并提出“日本就是靠小发明发展起来的”。国务院提出的法律草案是三种专利全面保护。

全国人大常委会对专利法(草案)进行了充分审议,肯定了草案的基本内容,修改内容集中在专利权的归属问题上。考虑企业所有制性质的区别,在专利归属问题上作了区别规定,集体企业和中外合资企业取得的专利权,归企业所有;全民所有制企业取得的专利权,归企业“持有”(所有权归国家)。在专利技术的实施上,国家可以对全民所有制企业的专利技术实行“计划推广”。这当然是计划经济的痕迹,体现着经济体制改革进程的阶段性。

1984312日,全国人大常委会通过了专利法,决定开始实施时间为198541日。实施开始当天,受理国内外申请即达3455件。这之后,专利申请与岁月共增长,到2019年年底,我国三种专利累计申请量达3412万件。其中,发明专利1202.1万件;实用新型专利1413万件;外观设计专利796.9万件。

我们这些参与立法的人当时还没有完全意识到,商标法和专利法的制定,标志着我国从计划经济向市场经济迈出了重要一步。这是由于,在现代社会,工业产权也是一种财产权,其中更多的又属于私人财产权。产权是交易的前提。有了清晰而又受到严格保护的产权制度,就为公平的市场交易搭设了一个平台。

民法通则:改变政府对经济活动的“大一统”,搭建民事主体交易平等的法律平台

1986年制定的民法通则,是中国式民事立法的必然产物。它的产生,适应了当时发展商品经济的需要,同时也适应了推进民事法律制度建设的要求。

我国民事立法,走了一条立足于实践和改革经验,从制定单行法到制定民法通则进而编撰民法典的漫长道路。1980年之后的几年中,陆续制定出经济合同法、涉外经济合同法、两个工业产权法以及婚姻法、继承法等。这个民法进阶,固然分别解决了一些法律实践问题,但是,民事活动中的一些共同性问题,如公民和法人的法律地位、民事法律行为、民事权利、民事责任、时效等,还没有相应的法律规定。另一方面,随着改革开放的深入,民事纠纷特别是经济纠纷大量增加,迫切需要制定各类民事活动共同遵循的规范,体现统一的民法原则,使民事活动有所遵循,处理民事纠纷有法可依。从法理上说,当时如果制定出一部民法典,一切问题都会迎刃而解。但制定民法典的条件仍远未成熟,实践又不允许消极等待。为此,全国人大常委会法工委会同最高人民法院和一些知名法律专家,着手起草民法通则草案。由于民法通则还不是民法典,它对比较成熟的问题作了规定,对一时不很清楚、没有把握的问题,暂时没有规定。

这部法律的制定过程中,一直伴随着一场激烈争论,即民法和经济法关系之争。开始起草民法通则时,国家经济体制改革刚刚起步。计划经济体制虽开始破冰,但在经济活动中仍起着主要作用。反映到法律思想上,则认为社会上的各种经济活动都由经济法调整。当民法通则的起草者们把这个法的调整范围确定为民事主体之间的横向关系,这就意味着国有企业、集体企业在执行国家计划的同时,它们之间的经济财产关系要受民法的调整。这就引起了经济法学界的强烈反对,不少经济法学者认为,国有企业、集体企业的横向经济活动也应由经济法调整,坚持“大经济法”的立法思路。它的集中表现,是一场不同立法主张的“对台戏”。

1985124日,全国人大常委会立法机构在北京召开民法通则(草案)座谈会,邀请全国的法学学者、专家、中央和地方有关部门和法院的同志,共180多人,对民法通则草案作了详细论证和修改完善。这是一次立法工作会议,也是法学界的一次学术会议。

这个民法座谈会刚刚结束,国务院法规研究中心和中国经济法学研究会随即在广州召开经济法理论工作会议,与会300多人,会议主题就是反对制定民法通则。会议的召集人提出,经济法学界多数同志主张,不宜过早地制定这种带有法典式性质的通则,民法通则很难全面、系统地调整我国有计划的商品经济关系。进而又提出,如果民法调整范围包括着法人之间在平等地位上发生的横向财产关系,这就必然与经济法所主张的调整对象发生重合和矛盾。而我国法人之间发生的经济关系更多的是属于经营管理性质的经济关系,提出“国有企业法人‘姓国’而不‘姓民’”这种法人之间的经济关系,应当由经济法调整。制定民法通则将给经济法这个法律部门和法律科学造成混乱。

广州会议所提出的问题,集中地体现了多年来存在意图覆盖各种经济关系的“大经济法”思想。

“大经济法”主张所做的一次理论澄清,来自全国人大常委会法工委的“请示报告”。这个“请示报告”提出:第一,民法通则主要调整平等主体的公民之间、法人之间以及他们相互之间横向联系的财产关系和经济关系,并不是调整所有的财产关系和经济关系,国家和企业之间、企业主管机关和企业之间等纵向的经济关系主要由经济法(有的属于行政法)调整。第二,民法的主要任务本来就是反映社会经济关系的,我们是社会主义的有计划的商品经济,并不是平等主体之间的纵向的经济关系,但法人(特别是非国营企业)之间的属于平等主体之间的横向的经济关系,如经济合同等由民法调整,无论从法理和实践来看,都是适宜的、可行的。第三,制定民法通则并不影响经济立法也不妨碍其他有关调整经济关系的法律的制定。

“请示报告”提出的横向经济关系与纵向经济关系的区分,以通俗的话语讲了一个学术问题,走出了当时几乎覆盖全局的“大经济法”的一统局面,其中,关于民法调整平等主体之间财产关系和人身关系的思想,既是对传统民法地位、作用的准确归位,又是对当时混乱的“大经济法”思想的一次廓清。这就为民法通则的制定提供了理论依据。中共中央和全国人大同意了这些主张,使民法通则得以在19864月的六届全国人大四次会议上通过。

民法通则对于中国经济体制改革的价值,在于它坚持民事主体法律地位平等这样一个基本原则,建起了一个重要法制平台。把自然人、法人(包括私人企业法人、外国投资企业法人直至国有企业法人)都置放在一个平台上,各自成为平等主体,享有同等财产权利,受平等保护。这就从法律制度上把经济方面的民事活动,从国家大一统的行政管理中解脱出来,改变了计划经济体制下由政府包揽经济活动的局面。为推进商品经济进而实行市场经济搭建了法律桥梁。

1988年修宪:扩展市场主体和交易范围;每一次重大改革决策,都要克服体制的束缚和传统观念的阻碍

在我国,修宪是最高层级的立法。在八二宪法实行了5年后,19883月,全国人大以修正案的方式进行了首次修宪。八二宪法通过时,曾有“这是一部长期稳定的宪法”的称谓。实施5年修改,初看起来,似乎欠合情理;深入考虑,则全在情理之中,是逻辑和实践发展的必然。

八二宪法诞生的时候,我国正处于从传统社会主义向中国特色社会主义转型的起步阶段。就经济体制来说,单纯公有制、大一统的计划经济,占着绝对的主导地位。此后的改革开放,实质是对这些体制的逐步修正。中共中央在1984年第十二届三中全会正式提出有计划的商品经济,实质上塑造了一个社会主义市场经济的雏形。1986年的民法通则又初步搭建了通向市场经济的法律框架。无论从制度上,还是从改革实践上看,新的市场要素是呼之欲出的了。

经过认真讨论研究,多方征求意见,中共中央向全国人大常委会提出了关于修改宪法个别条款的建议,经审议,在七届全国人大一次大会上通过。

这次宪法修正案,只有两个条文,但都属经济体制市场化改革的重大突破:

一是“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”。这是商品经济发展的必然结果。商品经济是交易经济,不能只靠国家划拨,也不能完全由公家自己与自己做生意。实际上,由于几年来个体经济的发展,相当多的个体户已经“企业化”,只欠给一个合法的名义。民营企业获得了宪法地位,大大增强了中国经济的实力和市场的活力,是市场化改革的重大拓展。私营经济取得了宪法地位,当然包含着国家对其产权的保护。

二是“土地使用权可以依照法律的规定转让”。在尚未实现工业化的社会,土地是主要财产,所有权和用益物权主要说的是土地。八二宪法除规定土地公有外,还规定“任何组织和个人不得买卖或者以其他形式非法转让土地”,这个受传统社会主义影响形成的土地制度,完全把土地这个巨大财富限制死了。让土地使用权依法转让,没有改变土地公有的性质,把土地使用权变成了一个“大商品”,可以依法流通、升值,这对改进农村土地承包制度和城市化发展,起到了重大作用。

人们从40年来的经历中感受到,改革的历程是曲折的。每一次重大的新的改革决策,都要克服体制的束缚和传统观念的阻碍。这反映到立法进程上,不少法律观念的争议,都折射着新旧体制的冲突。

这种态势,在立法上的突出表现,是体现市场化改革方向,尤其是所有制和商品经济方面改革的立法,在一段时间里明显式微,而行政管控方面的立法一时兴盛起来(有些也是需要的)。当时,我在立法机关分工行政立法。一年召开六次常委会,列入议程的多是行政管理的法律案。据统计,从1989年到1992年,共制定法律和法律性质的决定共64件,其中属于商品经济方面的法律只有一个海商法,其余多属行政、经济管理和刑事方面的法律。这从一个方面折射着经济方面市场化的改革的犹疑。是“改革迈不开步子”的反映。

1992年是中国改革史上的一个转折年。邓小平视察南方时的讲话和党的十四大召开,确立了社会主义市场经济的改革目标模式。这个对传统社会主义制度的伟大革新,再次凝聚起人心,鼓起了改革的风帆,“忽如一夜春风来,千树万树梨花开”。以此为契机,我国立法机关围绕这个总的目标模式,在七个大法律门类中,有领导、有计划地开展了社会主义市场经济立法工作,其中覆盖市场主体、财产权保护、宏观调控、社会保障以及市场规则与秩序各个方面。经过二十多年的努力,已初步建立起市场经济的法律框架,并在改革和发展的实践中不断得到完善。

(中国立法往事系列报道采访组:台建林 郑文阳 宋学鹏)

责编:王硕

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