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最高法新规剑指“告官不见官”

2020-07-02 09:31:00 来源:法制日报·法治周末

长沙铁路运输法院审理一起“民告官案件”。 资料图

 

安徽省合肥市包河区人民法院对外发布的《行政审判白皮书》。 资料图

 

法治周末记者 刘希平

“告官不见官”“出庭不出声”,一直是困扰行政诉讼案件中的两大顽疾。

623日,最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《规定》),对“民告官”案件行政机关负责人出庭应诉制度作出了更详细的规定。

那么,近年来,我国行政诉讼中,行政机关负责人出庭情况如何?这部司法解释能否化解行政诉讼中“告官不见官”“出庭不出声”等难题?

行政机关负责人出庭率不高

“有的案件负责人既不出庭又未书面说明理由,或说明理由仅笼统地写‘需要开会’,当事人对此意见很大……”

514日,长沙铁路运输法院发布《行政审判白皮书》中,对行政机关负责人不出庭现象进行了上述描述。从201951日起,长沙铁路运输法院集中管辖原由长沙市各基层人民法院管辖的一审行政案件。

这份《行政审判白皮书》披露,总体上看,湖南省直机关出庭应诉较为积极,如湖南省工信厅等,通常安排主管副厅长出庭应诉。

长沙铁路运输法院还披露,长沙市有的市直行政机关违反行政诉讼法的规定,在数起行政案件开庭审理时,仅委托律师出庭;有的行政机关如浏阳市自然资源局、浏阳经开区征地拆迁事务所、浏阳市洞阳镇人民政府等,在法院发出书面“行政机关负责人出庭应诉通知书”后,负责人仍不出庭。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维近日向媒体介绍,2014年,修改后的行政诉讼法规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”,以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。201711月,最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定。

“但是,在司法实践中,行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题:负责人出庭的比率整体不高,一些行政机关不理解不配合出庭应诉工作时有发生,有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等。”黄永维称,为了正确理解和适用行政诉讼法,充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能,最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的起草工作。

通知出庭案件类型作了明确

法治周末记者注意到,最高院此次发布的《规定》对行政机关负责人出庭应诉工作,作出了更详细的规定。

如出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为了实质性化解纠纷,出庭负责人应当具有表态权,应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限;出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面、专业的掌握。

在庭审过程中,负责人要积极发言,参与涉案行政争议的实质性化解。行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见,对所依据的规范性文件进行解释说明等。

为保障重大案件行政机关负责人出庭应诉,《规定》明确,对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益,社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件,人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。

同时,《规定》对法院可以通知负责人出庭应诉的案件类型明确为:被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的;行政公益诉讼;被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的;人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。

为明确负责人的范围,法律规定的行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”,副职负责人、分管副职负责人等,均属于负责人范围;规定协商出庭制度,复议机关作共同被告的案件,可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉;规定一次出庭制度。对于同一审级需要多次开庭的同一案件,负责人到庭参加一次庭审的,一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。此外,还规定了申请延期开庭制度、工作人员出庭制度以及负责人出庭应诉的一系列法律保障。

不出庭可提司法建议

“建议你局对负责人出庭应诉工作引起高度重视,落实行政机关负责人出庭应诉工作责任制,建立健全司法与行政良性互动机制。”这是20196月,湖南省桃江县人民法院行政庭对沅江市某局发出司法建议书。

桃江法院行政庭在审理五起治安管理行政处罚案件中,依法向该局送达了《行政机关负责人出庭通知书》,但对上述案件进行公开审理时,该局负责人未出庭参加诉讼,仅在开庭当日向桃江法院提交了一份不能出庭应诉说明书。该院认为其不能出庭的理由不正当,违反了行政诉讼法及相关司法解释的规定,也违反了国务院办公厅关于行政机关负责人在行政诉讼中应当出庭应诉的相关精神。为进一步促进依法行政,桃江法院行政庭对该局发出的司法建议书详细阐述了行政诉讼法律法规以及具体改进建议。

最高法此次出台的司法解释明确,针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况,人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。

《规定》要求,行政机关负责人未出庭应诉,且未说明理由或者理由不成立的;行政机关有正当理由申请延期开庭审理,人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉,且无正当理由的;行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的;行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的;人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明,行政机关负责人拒绝解释或者说明,导致庭审无法进行的。有前款情形之一的,人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。

责编:王硕

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