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侵害未成年人案件强制报告制度 重在强制和落实

2020-06-04 09:25:00 来源:法制日报·法治周末


金泽刚

近日,最高人民检察院与国家监委、教育部、公安部、民政部、司法部、国家卫健委、共青团中央、全国妇联会下发了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(以下简称《意见》),旨在进一步完善机制,确保及时干预、严厉惩治、有效预防侵害未成年人犯罪。

此次《意见》规定的强制报告制度,是指有关报告义务主体在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的,应当立即向公安机关报案或举报,推动及时发现、处置侵害未成年人犯罪。

《意见》明确报告义务的主体包括国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员,密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员对侵害未成年人案件都有报告的义务。应当报告情形或者“疑似”情形包括性侵、虐待、欺凌、拐卖等九类。

《意见》还强化了履责保障,规定对因报告引发的纠纷,报告人不予承担相应法律责任,而对于干扰、阻碍报告的组织和个人则依法追究法律责任。对及时报案避免严重后果发生的,应当予以奖励。

另外,还建立了制度落实的督促和追责机制。如相关职能部门要对主管行业、领域内强制报告制度落实情况进行督促指导。对公职人员长期不重视强制报告工作,不按规定落实强制报告制度要求的,各级监察委员会将进行问责,对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。

虽然《意见》的规定与以往相比,凸显了一定的“强制性”,是刑事诉讼法规定的公民有举报违法犯罪义务的升级版,但作为强制报告制度,强制性应是侵害未成年人案件强制报告制度的关键,而强制性最终还是要依靠追究法律责任来体现。

整体来看,《意见》在法律责任上无疑下了功夫。在共计二十三个条文中,不仅规定了干扰报告者的责任、不报告者的责任,还特别强调公职人员不落实工作的责任,还有监督方面的责任。

可以说,《意见》的颁行,意味着我国真正确立了侵害未成年人案件强制报告制度。

不过,从《意见》对不报告者的追责来看,还需配置严格的执行措施,以防有缝隙可乘。

首先,根据《意见》第16条规定,负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责,造成严重后果的,由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分。

这里的处分应当不限于党纪和政务处分,单位内部的处分也应包含在内。也就是说,单位不报告的,由主管行政机关给予处分,单位员工不报告的,由单位的负责人给予处分。

然而,现在家庭通过雇佣方式聘请个体育儿嫂、保姆的不在少数,他们从事看护职责,是报告的主体,但根据《意见》第16条,他们不报告的,就难以处分。这有待中介机构管理制度的配套完善。

其次,从《意见》规定看,以处分为主的责任形式较为单一。虽然其处分涵义较广,但在法律层面基本上是指行政责任、纪律责任。

尽管《意见》第16条规定了“构成犯罪的,依法追究刑事责任”,但是根据刑法规定,暂时没有可以适用这种不报告行为的罪名,刑法坚持罪刑法定原则,法无明文规定不为罪,当然也不能进行刑事处罚。

而且,即便是承担相关处分责任,根据《意见》的规定,还要造成严重后果,对此严重后果,执行起来容易产生争议,不宜要求过高。

再次,《意见》规定对于公职人员长期不重视强制报告工作,不按规定落实强制报告制度的,根据其情节、后果等情况,监察委员会应当进行问责,对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。这里追责既有“长期”要求,还有情节、后果等条件,责问起来并不容易,追究职务犯罪更难。

笔者认为,对侵害未成年人案件实行强制报告制度,再怎么强调“强制性”也不为过。为此,除优化责任的执行机关确保全部责任主体囊括在责任体系之内外,我们还建议在现有的处分责任基础上,再进一步细化、完善相应的行政处罚和刑罚处罚机制,使处分、处罚、刑罚三者之间相互衔接,做到轻者轻责,重者重责。

以刑事追责为例,针对不报告行为设定一定的刑罚在我国刑法中已有立法先例。如刑法第一百三十九条之一规定的不报、谎报安全事故罪,就是追究“不报告”行为。

从长远来看,可考虑在刑法中针对这种侵害未成年人案件不报告的行为增设一个轻罪,让《意见》第16条规定的“构成犯罪的,依法追究刑事责任”落到实处,而不是套用(国家工作人员)渎职犯罪。

未成年人健康成长关系到国家和民族的未来。建立强制报告制度,就是要形成具有源头预防、及时发现、高效应急、依法惩处的未成年人保护机制。为避免强制报告制度沦为口号和宣言,就必须强化和落实不报告者的法律责任,让强制报告从纸面上的制度,走向全社会的实际行动之中。

(作者系同济大学法学教授)


责编:王硕

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