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深圳破解“钉子户”难题

2020-08-06 09:05:00 来源:法治日报·法治周末


带有悲剧色彩的城市更新拉锯战,今后可能会随着深圳经济特区城市更新条例的通过及实施,而越来越少

 

法治周末记者 肖莎

近日,《深圳经济特区城市更新条例》(以下简称:条例征求意见稿)正在公开征求意见。条例征求意见稿,拟以“个别征收模式”破解城市更新中的“钉子户”问题。

在深圳,有一个拉锯了近十年的城市更新故事,人所共知。

故事发生在深圳市罗湖区,小区名字叫木龙头。

这个始建于上世纪80年代的小区,最早用来安置第一批来深圳建设的国企或事业单位职工,小区所在地曾经是深圳的商业中心,但在进入新世纪后,各方面的配套设施均已不能满足业主需求。

在深圳市城市更新办法于2009年出台后,木龙头小区成为第一批立项的城市更新项目。

2010年起,深圳市益田集团开始与小区内上千户业主沟通,探讨补偿标准,逐个签订搬迁补偿协议,搬迁完毕的下一步将是对这个小区的公共配套各项内容进行提升。

但仅是与业主签订搬迁补偿协议这一项工作,到20196月,仍未做完,1300多户业主中,仍有4户不同意搬迁。

在此期间,早早签约的部分老业主,没等到项目动工,也没能住进新房,就已离世。

这样带有悲剧色彩的拉锯战,今后可能会随着深圳经济特区城市更新条例的通过及实施,而越来越少。

拆迁难阻碍城市更新

深圳的城市更新过程中,因为“钉子户”的存在,导致搬迁工作无法正常进行,项目难以动工的情况并不少见。

深圳市律师协会副监事长王劲松,常年关注深圳的城市更新进程和相关的立法进展,他告诉法治周末记者,在深圳现有的法律体系下,必须房屋权利人100%有更新意愿且签署《搬迁补偿安置协议》,城市更新项目方能开工。

“很多项目都多多少少会存在个别业主因为种种理由不同意补偿方案,导致已列入计划的项目‘拆不动、赔不起、玩不转’。”王劲松说,他曾看到一组数据,截至2019517日,列入深圳城市更新计划的项目共767个,但完成了实施主体确认的不到四成,进入开发阶段的项目不到两成,这意味着有大量项目陷入拆迁补偿的僵局。

2019年年底,南都城市更新课题组发布的《深圳十年城市更新“体检”报告》显示,仅约一成的深圳业主认为当前城市更新进度符合预期,在对待更新进度方面,该份报告显示,大多数业主群体均投了“滞后”票,近九成业主均对目前深圳城市更新进度不甚满意。

课题组对参与城市更新的企业进行了调研,企业普遍认为,拆迁谈判难是城市更新受阻的首因。

在王劲松看来,刚刚进入征求意见阶段的条例征求意见稿有望打破城市更新项目因拆迁难无法正常开展的局面。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉法治周末记者,深圳现在也到了必须解决城市更新难题的时候了。

“深圳现在90%以上的住宅供应要靠城市更新,所以必须要解决更新中的难题,加速存量用地盘活,加速住宅供应。”李宇嘉说,从2010年开始,城市更新已成为深圳新房供应的主力渠道,新建商品住房供应中城市更新渠道占比,从2012年的70%上升至目前的90%,毫无疑问,在破解空间“难以为继”难题,在为城市产业、人口、服务协调发展方面,城市更新作出了巨大贡献。

“个别征收”消解“钉子户”

在条例征求意见稿中,针对需拆除重建类的城市更新项目,规定了“个人征收模式”,即:当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的,市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。对征收决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。

政府实施个别征收的,按照套内面积11置换或者进行货币补偿确定征收标准。政府实施个别征收取得的物业权利,在不低于原有搬迁补偿标准的基础上,由政府相关部门与市场主体重新协商签订补偿方案。

王劲松告诉法治周末记者,在个人征收模式下,如果具体负责城市更新项目的市场主体能够与业主100%签订搬迁安置协议,那么就不需要通过行政征收的方式来解决搬迁问题,业主全部同意搬迁后,市场主体下一步就可以开展各项施工手续;如果有个别“钉子户”不同意搬迁安置协议,那么就由政府启动行政征收手续,依法将个别的房屋征收至国有后再将相关权利转移至市场主体。

王劲松此前多次呼吁深圳市应尽快解决城市更新中的拆迁难题,并且支持个别征收模式,他认为,任何一位业主并不享有法律上的“一票否决权”。按照法律的规定,当绝大多数共有权利人对共有物的处分形成一致的意思表示时,极少数不同意的业主应当遵守。如果极少数业主拒迁,实际上便侵害了绝大多数业主对共有物(尤其是共有的土地使用权)的处分权,是一种侵权行为。

“个别征收模式下钉子户问题有望得以解决,城市更新的速度会提高。”王劲松多次担任城市更新项目的法律顾问,深谙其中的难题所在。

深圳市人大常委会在发布条例征求意见稿时,同步公布了《关于深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)〉》的说明,其中提到了个别征收的法律依据:城市更新改造是城市规划实施的组成部分,改造的目的主要是消除有关安全隐患或者进一步完善城市功能,优化片区以及周边单位、居民的生产生活环境。同时,我市的城市更新方案均有配建学校、医院、人才保障房和产业保障房等方面的要求,以实现城市更新改造的商业利益和公共利益的有机结合,符合国有土地上房屋征收与补偿条例有关基于公共利益予以征收的规定精神。

李宇嘉也认为,城市更新是兼具商业利益和公共利益的,他向法治周末记者提供了一组数据:截至20196月,深圳已批的城市更新规划落实了中小学校131所、幼儿园272所、医院3所、社区健康服务中心260处、公交首末站203处、配建保障性住房873平方米。

“同时,为了进一步约束政府的征收行为,避免过大的自由裁量空间,确保征收决定公平公正、合理合法,条例征求意见稿明确了按照套内面积11置换或者进行货币补偿确定征收标准。物业权利人对征收决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。”前述说明提到。

在接受法治周末记者采访时,王劲松也提到了木龙头项目,他告诉记者,这一项目在拖了近10年后,由罗湖区政府在进行法律调研后,论证了项目的公益性,进而在2019年年底对项目进行了零星征收,今年3月,木龙头项目在立项10年后终于动工。

“木龙头项目解决拆迁难的方法实际上就是个别征收,但是在没有城市更新条例做背书的情况下,政府启动个别征收模式属于特例,需要在多方论证的基础上才能启动,不能简单套用到其他项目上。”王劲松认为,一旦从法律层面规定了个人征收模式,类似木龙头项目的困局将会大大减少。

补偿标准,合理市场预期

从公开报道中可以看到,“钉子户”不愿意签订搬迁安置协议的重要原因是补偿标准没谈拢。

“此前市场上对补偿标准恶性竞争的问题,导致部分业主对补偿标准有不合理的想象。”王劲松说,比如,当项目是原地置换方案时,有的业主要求按照房屋面积12甚至更高的比例进行补偿,这种情况市场主体肯定不能同意。

在条例征求意见稿中,有这样的规定:旧住宅区合法建筑采用原地产权置换的,按照套内面积不少于11的比例进行补偿,产权置换面积因误差导致不足的,由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿;超出面积误差在3%以内的,物业权利人可以不再支付超面积部分的房价;采用异地产权置换的,安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算;采用货币补偿的,货币补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的,按照套内面积11或者建筑面积11.2的比例进行补偿。

王劲松认为,这样的规定也是条例征求意见稿的一大亮点,可以合理引导市场对拆迁补偿的预期。

“我认为条例征求意见稿中另外一个亮点是,设置了产权冻结制度,这实际上也是与民法典规定的预告登记制度相衔接。”王劲松说。

法治周末记者看到,条例征求意见稿中有这样的规定:搬迁安置协议签订后,市场主体可以按约定向不动产登记机构申请预告登记,预告登记的时限由双方自行约定。预告登记后,未经预告登记的权利人同意,不动产登记机构不予受理不动产转移、抵押或者变更登记等业务。

“这一规定实际上也是为了保护市场主体的权利,因为之前的城市更新项目中,出现过业主在签订搬迁安置协议后,又把房屋出售或抵押的状况,这就给城市更新项目的开展带来了新的难题,一旦房屋被出售,市场主体就需要征得新的业主同意,这其中又会生出很多问题,比如,旧业主不愿意退还补偿款,新业主不同意搬迁安置方案等。”王劲松表示。


责编:王硕

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