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欧盟峰会的艰难“智斗”

2020-07-23 07:02:00 来源:法制日报·法治周末

欧盟峰会就“恢复基金”达成一致。720日,在比利时布鲁塞尔的欧盟总部,法国总统马克龙(左)和德国总理默克尔准备出席欧盟峰会。

721日,欧盟成员国领导人在比利时布鲁塞尔出席欧盟峰会。 新华社

 

欧盟峰会博弈再次暴露了北欧和南欧、东欧和西欧国家、发达经济体和不发达经济体在优先问题上的分裂和差异

 

姜姝

717日,欧盟峰会在比利时首府布鲁塞尔召开,原定两天结束,最终耗费90多个小时。为了达成针对后新冠时代的7500亿欧元复苏基金(包括5000亿欧元拨款和2500亿欧元贷款),27个成员国进行了一番艰苦的“智斗”。

21日凌晨,经过44夜的激烈谈判,欧洲联盟27个成员国领导人就抗击新冠疫情影响、复苏欧洲经济的财政刺激方案达成一致,同意投入7500亿欧元援助受创成员国,赠款和贷款大约各占一半。

后疫情时代的组织结构“失衡”

此次峰会是新冠疫情在欧洲暴发以来,欧盟各国领导人首次举行的面对面会议。会议主题是讨论欧盟2021年至2027年预算规模和总额达7500亿欧元的“恢复基金”方案。

据法新社、路透社等媒体报道,欧盟27国领导人齐聚布鲁塞尔的欧盟总部,举行为期两到三天的特别峰会。由于分歧重重,峰会一再延期。“全世界都在关注欧洲是否能够站在一起”,欧盟委员会主席冯德莱恩如此形容此次峰会的意义。

作为世界最重要的国家间组织,欧盟存在规模和效率之间的“天然”不平衡。组织涵盖的范围越大,成员间潜在和实在的情势差异、利益差异和立场差异就可能越大。当前,欧盟经济正处于自由落体状态。这可能加剧“自然”的不平衡,点燃社会不满情绪,让欧盟受到疑欧派、民族主义等势力的攻击。

首先,讨论的起点是预算规模。欧盟委员会建议,最新的总预算数额高达1.85万亿欧元,其中有7500亿欧元用于复兴计划。然而,荷兰、奥地利、瑞典和丹麦等预算净捐助国要求的比率不超过1%,而希腊等东南欧净受益国预计这一比率将进一步上升。

第二,怎么分蛋糕?德国和其他净捐助国对欧盟补贴的依赖程度较低,主张减少对传统项目的财政支持,增加对气候政策等新问题的支持;然而,欠发达的东部成员国认为,削减基金将限制它们自身的发展,并扩大与发达成员国的差距。此外,法国作为一个发达国家和农业大国,正处于一个尴尬的境地,由于自身的财政困难,无法支付更多,也不想削减太多的农业补贴。

第三,预算“退款”机制是否继续?根据现行规则,如果某项欧盟预算的收益明显低于其他国家,成员国可以要求欧盟返还部分“会费”。继英国脱欧之后,法国和其他国家希望结束“回归”机制,但荷兰、奥地利等国坚持保留这一机制,以避免成员国资金的进一步失衡。

第四,预算和政治有联系吗?一些西欧和北欧成员国希望利用欧盟预算来加强对成员国政治和法律地位的限制。如果确定它违反了欧盟的传统价值观,相关的预算支持可以被切断。此举被视为针对波兰、匈牙利和其他与欧盟有政治冲突的成员国,在欧盟内部引起不小的争议。

PK

德国总理默克尔在峰会召开前警告说,欧盟各国的立场依然相去甚远。“面对面峰会让欧洲领导人如此靠近,但他们各自的立场又是如此之远。”

从组织结构讲,“内部人”和“外部人”之争,隶属于大国间相关的基本战略疑惧。尤其是在欧洲一体化遭遇某种挫折的时刻,按照两大阵营“节俭四国”和“雄心之友”的曾经表达或者未经表达的真实观点,各国应享有“天然”的地缘政治经济权利。

随着时间的推移,要求快速通过复苏计划的呼声越来越高。欧央行行长拉加德依然坚持她几个月来的观点,并敦促27个成员国迅速通过一项“雄心勃勃的计划”。法国总统马克龙更是16日晚就赶到布鲁塞尔与意大利总理孔特进行会面,紧接着与葡萄牙总理科斯塔共进晚餐。

据法国《费加罗报》报道,此次峰会的主要内容是试图对复苏基金计划和欧盟多年期预算计划达成一致。这笔资金将是首次由欧委会从市场中借入,以恢复在危机中摇摆不定的欧元区经济。目前,该计划仍有多重顾虑,特别是针对预算和复兴计划的规模、提供的资金来源、基金管理、支付的附加条件(涉及抗疫、气候、法制或是改革等)等。

峰会重点议题是在复苏基金中,有多少以赠款的形式发放,多少以贷款的形式发放。

初定的计划草案受到意大利和西班牙等南欧国家的支持,但遭到以荷兰为首的“节俭四国”和芬兰的反对。这些国家要求缩减基金的援助规模,以经济改革作为获得援助基金的条件,增加发放援助基金的审批程序等。

根据提议,“恢复基金”将通过发债方式筹集,以无偿拨款和低息贷款结合,帮助受疫情打击的国家恢复经济。被称为“节俭四国”的荷兰、丹麦、瑞典、奥地利以及后加入的芬兰反对无偿拨款,并要求将援助款项与改革承诺挂钩。

而另一阵营则是“欧洲雄心之友”,西班牙是该阵营的主要成员之一,这一阵营有16个国家,其人口远远超过要求“节衣缩食”的国家,他们要求维持并强化“凝聚政策”的角色,即对欧盟内部欠发达地区的发展援助。西班牙和意大利则主张维持原计划,呼吁各方尽快达成一致。有消息说,欧洲理事会主席夏尔·米歇尔18日提出折中方案,修改了拨款与贷款的比例。

此外,有关国家围绕预算规模、如何监督援款使用、由何方来负责监督等问题展开激烈讨论。意大利总理孔特18日透露,谈判出乎意料的艰难,仍有许多问题没有解决,而奥地利总理库尔茨则表示,形势正在朝着正确的方向发展。

匈牙利推翻了这些要求,布达佩斯方面表示:“只在没有任何政治或意识形态方面条件的情况下,政府才接受欧盟的联合贷款。”报道称,欧盟方面对此并不担心,认为这只是匈牙利总理欧尔班为了获得更多资金的方式。

真正令人忧心的是荷兰人的立场,他们的诉求清单令人印象深刻。荷兰要求建立一个规模更小但更加现代化的预算计划——对内部凝聚力和农业减少投入,欧盟预算将获得更多的回扣。此外,荷兰一直对资金补贴持反对态度,希望在受益国家改革不够结构性或并没有实施的情况下,能够拥有否决权。消息人士透露,欧盟方面对此感到恼火:“通常这种事情早晚会通过付费来解决。”

法新社引述一位参与斡旋人士的话说:“我们目前的状况是,不同阵营之间彼此对抗。”

默克尔的“团结派”生日礼物?

值得注意的是,会议期间,德国总理默克尔迎来了其66岁的生日。一场“高规格”的生日庆祝,也似乎是各国首脑情感性质的“团结派”生日礼物大集合。这一天,默克尔在欧盟国家元首和政府首脑的“陪伴”下度过。完全可以想象,当天大家一起为默克尔齐唱生日快乐歌,欧委会主席冯德莱恩还会亲自准备一段祝酒词。

默克尔78日在欧盟总部陈述轮值主席国的系列施政方案中,再度称赞了德法提出的5000亿欧元欧洲经济重振计划(其后,欧盟委员会扩大了建议规模,提出设立7500亿欧元基金的计划)。她说:“我们的目标是在今夏尽可能快地达成一致。”默克尔表示,没有时间可以浪费,这会令弱者受到伤害,因此,需要各国妥协和让步的意愿。

德国《莱茵邮报》网站评论称:“默克尔想要什么样的生日礼物?应该就是5000亿欧元吧。”

作为欧盟核心国家,法德两国不属于两大对抗阵营中的任何一方。但两国也各有政策重点,德国此前对米歇尔所提方案并不满意,默克尔抱怨,这一方案没有平衡好各个“净贡献国”(即对欧盟的财政贡献超过从欧盟获得的财政收益)之间的关系。而法国则更在意维护欧盟的“共同农业政策”(PAC)。马克龙此前在出席法国农业展时表示,“不应由共同农业政策为英国脱欧买单”。

欧盟官员警告说,如果成员国到年底仍未能达成协议,欧盟将不得不在2021年年后冻结大部分项目。欧盟的学生交流项目、研究岗位、地区项目、边境安全等方面都将受到严重影响。

与此同时,欧洲央行警告不要对经济前景过于乐观。经济报告显示,欧元区仍处于严重的衰退之中。欧洲央行也对潜在的贸易问题发出警告,称由于“贸易转移”,欧盟可能会失去部分出口,并指出美国和欧盟仍未解决关税问题。

峰会博弈全程再次暴露了北欧和南欧、东欧和西欧国家、发达经济体和不发达经济体在优先问题上的分裂和差异。

近年来,由于英国脱欧、难民危机、右翼势力崛起、新冠疫情等因素,欧盟“内部人”和“外部人”一直僵持不下。显然,即便是峰会达成了“权宜性”的短暂稳定和团结,但也能为欧洲一体化的体制化整合注入信心和希望。

(作者系南京农业大学马克思主义学院副教授)


责编:王硕

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