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行政执法应唯法不唯权
2019-01-08 23:50 作者:法治周末特约评论员 赵志疆 来源:法治周末

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法治周末特约评论员 赵志疆

近日,国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度工作有关事项提出明确要求。

在国新办14日举行的新闻发布会上,司法部副部长刘振宇表示,全面推行“三项制度”,对促进严格规范公正文明执法具有基础性、整体性和突破性的作用,对于切实保障人民群众的合法权益、维护政府的公信力、营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境,具有重要意义。

在所有执法活动中,行政执法与公共生活的联系无疑最为紧密和频繁——我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规,都是由行政机关来执行。作为行政管理中必不可少的组成部分,行政执法涉及公共生活的方方面面,因其执法主体是国家行政机关,行政执法的实际效果不仅关乎民生福祉,同时也直接影响到政府形象。

行政执法的执法主体虽然是“行政”,但因所执为“法”,所以同样应经得起法律的检验。公允地说,行政执法工作本身就颇具难度。这一方面是因为行政机关千差万别,有些行政执法需要依职权开展,有些行政执法则只是依申请进行;另一方面则是因为,无论哪一种行政执法,都必然涉及相对人的权益和利益,因此很容易制造冲突和对立。

更为重要的是,自由裁量性本身就是行政执法的一大特征——行政执法门类众多,面对的是庞大而无法预知的执法对象,除了法律明确规定的执法事项外,多数行政处罚都只有笼统的法律规定,具体的执法力度和范围需要执法人员自主掌握。如何兼顾法律与公平,既是行政执法饱受诟病的痛点,也是阻碍其正常开展的难点。

开展行政执法需要自由裁量权,但是,如果自由裁量权不受任何约束,又难免会影响行政执法的效果,使部门形象乃至法律尊严受到牵连。毋庸讳言,有些执法部门过于看重行政的力量,而忽略法律的原则和刚性,自由裁量权因此更多选择向行政倾斜,“以权代法”“以言代法”现象时有发生。

与此同时,因为缺少明确的法律授权以及细致的行为规范,行政执法的自由裁量权又很容易面对棘手问题犹豫不决,“高铁霸座”现象层出不穷即为其中一例。行政执法能力直接体现着依法行政状况,自由裁量权本身是为了保障行政执法工作的顺利开展,当自由裁量权成为趋利避害“避风港”的时候,有必要为自由裁量权设定更为清晰的制度规范。

从这种意义上看,全面推行“三项制度”堪称定位精准、意义非凡。推进重大执法决定法制审核制度,意味着行政执法唯法不唯权,重大执法事项不能取决于长官意志,而必须经过法律的授权和检阅。减少行政力量的干预之后,更有助于还原行政执法的本来面目——行政执法虽然是一种行政行为,但宗旨是为了维护法律尊严。

推进执法全过程记录制度,意味着行政执法人员的一举一动都被记录在案,自由裁量权本身也必须经得起监督。行政执法过程中,粗暴执法与执法疲软长期共存,全程记录无疑能同时缓解这两种现象。对于粗暴执法者而言,全程记录时刻都在提醒其谨言慎行、依法行事;对于执法疲软者来说,执法记录仪无疑能为其挺起腰杆执法撑腰打气。

相比起全程记录,更为重要的问题是,执法记录资料的保存和查阅。实际上,虽然一些行政执法者早已配备了执法记录仪,但却并没有在执法纠纷中发挥出应有效力。究其原因,执法资料往往会在某些关键环节莫名消失,更有甚者,执法记录仪也会离奇地发生故障。以全面推行行政执法公示制度为背景,这些理由已然无法成立。新规不仅要求“通过文字、音像记录等形式,对行政执法各个环节进行记录”,而且强调“全面、系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理”。让公众看到执法原因、执法过程、执法结果的完整过程,更有助于树立行政执法的权威和公信。

李克强总理多次强调政府“法无授权不可为”,行政执法作为一种行政行为,理应经得起法律的监督。祛除行政影响、崇尚法治精神,确保行政执法在阳光下运行,本身就是打造法治政府的题中之义。     (作者系时评人)

责任编辑:王硕
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